◎ 文 齊建

目前，在我國政府采購領域活躍著兩支政府采購執行操作隊伍，一支是各級人民政府設立的集中采購機構，一支是經國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的采購代理機構（以下稱社會中介機構），《政府采購法》將二者統稱為采購代理機構。兩支隊伍都為政府采購事業的發展做出了積極的貢獻，但二者的地位和作用卻不能等同看待。

單位性質有區別

集采機構是各級人民政府設立的事業法人，在各級人民政府的領導下開展工作，其成立與撤銷必須由各級人民政府決定。社會中介機構是符合設立條件依法向工商行政管理部門申請登記而成立的企業法人，其一切活動為企業行為。由于二者的單位性質不同，在政府采購工作中發揮的作用也不同。如協議供貨、定點采購等項目，社會中介機構只能對合同簽訂之前的環節實施操作，而很多集采機構對供應商履約過程進行了監管。

工作目標有區別

法律規定集采機構是非營利事業法人，目前已有大批集采機構被各級人民政府確定為參照《公務員法》管理的單位，其履行職責的全部支出均由政府財政供給，其職責是執行和落實政府確定的工作目標，在價值取向上與國家意志有著高度的一致性。社會中介機構是企業法人，在合法經營的基礎上追求利潤最大化。如集采機構不收取中標服務費，而中標服務費卻是社會中介機構最主要的經營收入。而且中標價越高，其收取的服務費就越多，這在一定程度上限制了社會中介機構節約財政資金的積極性。

委托關系有區別

法律規定采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購，即法定委托，這使得集采機構對采購操作過程中出現的違規行為，能夠按照規定程序予以糾正。對于社會中介機構而言，是采購人的意志決定其業務的多與少。今年《中國政府采購報》記者在全國隨機選取10家采購人和10家社會中介機構進行了采訪，對“通過什么渠道或手段來尋找社會中介”這一問題的調查中（見《中國政府采購報》8月17日3版），社會中介機構的答案異常一致，即以熟人推薦為主，競爭產生為鋪。有許多項目還沒有報批，社會中介機構就提前“活動”。在目前市場競爭還不太規范的情況下，不能排除一些社會中介機構不惜采用不正當手段謀取業務，因此，社會中介機構與采購人之間難以形成有效的制約關系。

自我約束力有區別

集采機構是政府設立的采購機構，其工作人員的行為除受法律的規制外，還要受到有關條例、紀律的規制，并與個人的晉升、獎勵、處分息息相關。社會中介機構主要是受法律的規制，行政措施的約束力對其微乎其微。2010年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯合清華大學媒介調查實驗室，開展的社會誠信評價調查結果顯示，在中國十大誠信形象不佳的行業中中介服務業位居榜首。

采購成本有區別

以省級集采機構為例，每采購100萬元的項目，支出費用約為1000元左右，采購規模越大，支出費用越低。社會中介機構按照《招標代理服務收費管理暫行辦法》收費，100萬元以下的貨物和服務采購項目，服務費收取標準為中標金額的1.5%，這是集采機構支出費用的十幾倍。雖然這筆費用一般由中標供應商交納，但供應商必定將這部分費用打入投標報價中。此外，社會中介機構的收費采用的是差額定率累進計費法，100萬元以下的為1個檔次，100萬元以上的分為6個檔次，檔次越高收費率越低，在一次采購規模超過百萬元的情況下，分包采購收取的服務費會更多，因此，有的社會中介機構會更青睞于分包采購而犧牲規模效益。

監管難度有區別

一級政府一般只設一個集采機構，且在本轄區內開展采購活動，便于監管。社會中介機構數量眾多，有的省達300家之多，有的地級市達40多家，他們可以在注冊地以外的地區代理項目。以我國目前的監管力量，要對如此眾多的社會中介機構實現全方位的監管是比較困難的。截至2010年4月，工程建設領域突出問題專項治理工作共受理工程建設領域舉報線索17269件，立案9188件，結案8656件；給予黨紀政紀處分的5241人，其中地（廳）級57人、縣（處）級611人；移送司法機關處理的3058人。出現這些問題，監管不到位應是重要原因之一。此外，在政府采購電子化全面實行后，對如此眾多且分散的社會中介機構進行監督是一個新課題。

綜上所述，集采機構當之無愧地應是政府采購制度改革的主力軍。今年7月，國務院糾風辦、衛生部等七部委重新頒布《醫療機構藥品集中采購工作規范》，修改了原規范中由社會中介機構代理采購的條款，明確規定藥品集中采購工作機構原則上設在衛生行政部門，也可根據本地實際依托政府采購工作機構。筆者建議，在政府采購相關法規的修改制定中，將集采機構與社會中介機構進行明確區分，進一步明確前者的法律定位，統一設置模式，以更好地發揮其在深化政府采購制度改革中的作用。