趙勇：《虛假申報法》中的經(jīng)濟學(xué)原理

【美國政府采購體制“管錐篇”⑦】

趙勇：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長

圖為美國聯(lián)邦調(diào)查局總部大樓。攝影/趙勇

2011年6月22日，美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）的頭號通緝犯、81歲高齡的前波士頓黑幫頭目詹姆斯•巴爾杰（老詹）及其60歲的女友格雷格在加利福尼亞州圣莫尼卡海邊一個公寓樓外被捕，從此結(jié)束了16年的逃亡生涯。這引發(fā)了筆者對于其中涉及的法律和經(jīng)濟學(xué)問題的思考。

第一，年邁的老詹已經(jīng)“金盆洗手”很多年，早已不對社會具有任何危害性，有必要這么興師動眾地抓他嗎？事實上，他被捕的消息把鄰居們嚇了一跳。誰也沒想到這個10多年的老鄰居竟是2007年榮獲奧斯卡多項大獎的影片《無間道風(fēng)云》中黑幫頭目的原型。答案是顯而易見的：必須抓，為了正義，為了向犯罪分子、準(zhǔn)犯罪分子和社會公眾傳達(dá)一個信號：天網(wǎng)恢恢，疏而不漏。這樣才能減少犯罪分子的僥幸心理，增強公眾對政府的信心。

第二，對待頭號通緝犯，要花多大的成本抓他？FBI原頭號通緝犯本•拉登5月2日被擊斃后，這位身上背著19起命案，同時涉嫌敲詐、洗錢、串通、販毒、行賄等多項罪名的老詹“榮登榜首”。對待這樣一名罪大惡極的犯罪分子，很多人會冒出一個念頭：“不惜一切代價抓住他”。其實，包括人力、時間、金錢等在內(nèi)的資源是有限的，如何利用有限的資源把事情做好，是必須考慮的問題。換句話說，如果FBI真的把所有的警力、金錢和時間都用來抓老詹，那么就意味著其他罪犯將逍遙法外，這顯然是行不通的。所以，通過對危害性、影響力、抓捕難度等方面的仔細(xì)權(quán)衡，需要計算出為抓住某個罪犯而能夠承擔(dān)的總成本。

第三，如何有效地使用資源抓捕罪犯？假設(shè)，警方愿意為抓住某罪犯而承擔(dān)的總成本折算成貨幣是1000萬美元，如何使用這些錢才能使有限的資源發(fā)揮出最大的效用呢？如果能有效地調(diào)動社會資源，會比全部使用警方自身資源的總成本要低、效果要好。經(jīng)濟學(xué)上有“理性經(jīng)濟人”假設(shè)，是說每個人的行為都是對成本和收益理性思考的結(jié)果。人們向警方提供罪犯的線索，需要付出時間、精力，還要承擔(dān)被報復(fù)的風(fēng)險，這就是成本。但只要許諾給他們的經(jīng)濟利益（懸賞）超過其成本，就會有人去調(diào)查和舉報。隨著懸賞額度的提高，愿意調(diào)查和舉報的人會越來越多。當(dāng)高到一定程度時，清潔工、理發(fā)師、私家偵探都會被調(diào)動起來，甚至老詹的女友都有可能抵御不了金錢的誘惑而去舉報。在極端的情形下，曾發(fā)生過通緝犯為領(lǐng)賞金而自首的案例——這也是他權(quán)衡成本和收益后的理性選擇。老詹“登頂”后，警方愿意為抓他而付出的總成本提高了，一方面經(jīng)常在電視節(jié)目中插播關(guān)于老詹及其女友的線索，另一方面將懸賞提高到了200萬美元。隨即警方收到了舉報信息，這是老詹落網(wǎng)最直接的原因，也證明了這種做法是有效的。

第四，是否應(yīng)將舉報的做法制度化、法律化？我們也經(jīng)常能看到舉報箱、舉報電話等做法。但是舉報失敗之后的后果是什么？舉報成功之后的獎勵是多少？舉報會不會遭到打擊報復(fù)？如果對于這些問題都得不到明確的答案，那么舉報人就無法進(jìn)行上面的成本收益計算，進(jìn)而影響到他們調(diào)查和舉報的積極性。早在1799年，美國國會立法要求只有白人可以充當(dāng)政府的郵差或馬車夫，否則處以50美金的罰款。罰款的一半給美國政府，一半給舉報人。這是美國政府采購中向舉報人提供獎金的第一例立法。在南北戰(zhàn)爭時期為了抑制腐敗，國會于1863年通過了《虛假申報法》。其中含有沿用至今的“舉報人條款”。1986年《虛假申報法》被修訂，規(guī)定了欺騙政府者將受到更嚴(yán)厲的懲罰：他們將被處以政府遭受損失的3倍的罰款，再加上5000至10000美元以及訴訟費用。同時提高了舉報人的獎勵幅度：對于提供信息，協(xié)助政府進(jìn)行訴訟的舉報人，將獎勵幅度從修訂前的10%提高到15%-25%；如果政府不介入，舉報人仍可以以政府的名義起訴（代位訴訟），如勝訴則可以獲得25%-30%的獎勵（修訂前的獎勵幅度為25%）。《虛假申報法》中還詳細(xì)規(guī)定了對舉報人及其家屬的保護(hù)措施。

重賞之下，必有勇夫。1986年《虛假申報法》修訂之前，每年約有6起舉報人提起訴訟。在修訂后的5年內(nèi)，舉報人提起了350起訴訟，為政府挽回了2.6億美元的損失。1989年，IndustrialTectonics公司的前員工起訴該公司在與軍隊的軸承合同中多收了費用，從而成為第一位靠舉報發(fā)家的百萬富翁，而政府則獲得了1430萬美元的和解費。

《虛假申報法》中涉及兩個制度設(shè)計：一是對于違法者的嚴(yán)厲懲罰；二是對于舉報者的高額獎勵。其意義不僅在于為國家挽回了巨額的經(jīng)濟損失，更重要的是通過經(jīng)濟手段分化、瓦解違法犯罪分子，為政府提供了更多的幫手，使得更多的違法犯罪案件得以查處。這樣，違法犯罪的成本提高了、收益降低了。當(dāng)意圖投機取巧的承包商意識到自己的同行、內(nèi)部員工乃至親朋好友隨時都有可能成為“業(yè)余檢察官”的時候，其犯罪動機自然會減少。

最后，舉報人制度對我們的啟示是什么？我國包括政府采購改革在內(nèi)的各項改革都已經(jīng)進(jìn)入到了“深水區(qū)”，各種社會利益結(jié)構(gòu)錯綜復(fù)雜。工程建設(shè)領(lǐng)域幾乎“無標(biāo)不串”。一些不法承包商依靠其雄厚的資金實力和廣泛的人脈關(guān)系肆意踐踏著社會的公平和正義。在這種情況下，與不法分子做斗爭不僅需要決心和勇氣，同時還需要智慧和耐心。按照影響范圍和程度的不同，打擊違法犯罪現(xiàn)象的措施可以分為制訂法律、頒布規(guī)章、推廣政策、開展活動等。這些措施是相互關(guān)聯(lián)、不可割裂和偏廢的。“嚴(yán)打”的意義在于可以快速地向犯罪分子表達(dá)懲治犯罪的決心；而制訂法律的意義在于給包括犯罪分子在內(nèi)的社會各界建立一種穩(wěn)定的預(yù)期：什么樣的行為將會帶來什么樣的后果。在制度設(shè)計時，僅僅有一個良好的目標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要考慮執(zhí)行制度的成本和收益。如何結(jié)合我國的實際情況，針對改革中面臨的具體問題，設(shè)計出成本低、收益高、切實可行的制度，是擺在立法者和理論工作者面前的一個現(xiàn)實的問題。