【美國政府采購體制“管錐篇”⑦】

趙勇：國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長

圖為美國聯邦調查局總部大樓。攝影/趙勇

2011年6月22日，美國聯邦調查局（FBI）的頭號通緝犯、81歲高齡的前波士頓黑幫頭目詹姆斯•巴爾杰（老詹）及其60歲的女友格雷格在加利福尼亞州圣莫尼卡海邊一個公寓樓外被捕，從此結束了16年的逃亡生涯。這引發了筆者對于其中涉及的法律和經濟學問題的思考。

第一，年邁的老詹已經“金盆洗手”很多年，早已不對社會具有任何危害性，有必要這么興師動眾地抓他嗎？事實上，他被捕的消息把鄰居們嚇了一跳。誰也沒想到這個10多年的老鄰居竟是2007年榮獲奧斯卡多項大獎的影片《無間道風云》中黑幫頭目的原型。答案是顯而易見的：必須抓，為了正義，為了向犯罪分子、準犯罪分子和社會公眾傳達一個信號：天網恢恢，疏而不漏。這樣才能減少犯罪分子的僥幸心理，增強公眾對政府的信心。

第二，對待頭號通緝犯，要花多大的成本抓他？FBI原頭號通緝犯本•拉登5月2日被擊斃后，這位身上背著19起命案，同時涉嫌敲詐、洗錢、串通、販毒、行賄等多項罪名的老詹“榮登榜首”。對待這樣一名罪大惡極的犯罪分子，很多人會冒出一個念頭：“不惜一切代價抓住他”。其實，包括人力、時間、金錢等在內的資源是有限的，如何利用有限的資源把事情做好，是必須考慮的問題。換句話說，如果FBI真的把所有的警力、金錢和時間都用來抓老詹，那么就意味著其他罪犯將逍遙法外，這顯然是行不通的。所以，通過對危害性、影響力、抓捕難度等方面的仔細權衡，需要計算出為抓住某個罪犯而能夠承擔的總成本。

第三，如何有效地使用資源抓捕罪犯？假設，警方愿意為抓住某罪犯而承擔的總成本折算成貨幣是1000萬美元，如何使用這些錢才能使有限的資源發揮出最大的效用呢？如果能有效地調動社會資源，會比全部使用警方自身資源的總成本要低、效果要好。經濟學上有“理性經濟人”假設，是說每個人的行為都是對成本和收益理性思考的結果。人們向警方提供罪犯的線索，需要付出時間、精力，還要承擔被報復的風險，這就是成本。但只要許諾給他們的經濟利益（懸賞）超過其成本，就會有人去調查和舉報。隨著懸賞額度的提高，愿意調查和舉報的人會越來越多。當高到一定程度時，清潔工、理發師、私家偵探都會被調動起來，甚至老詹的女友都有可能抵御不了金錢的誘惑而去舉報。在極端的情形下，曾發生過通緝犯為領賞金而自首的案例——這也是他權衡成本和收益后的理性選擇。老詹“登頂”后，警方愿意為抓他而付出的總成本提高了，一方面經常在電視節目中插播關于老詹及其女友的線索，另一方面將懸賞提高到了200萬美元。隨即警方收到了舉報信息，這是老詹落網最直接的原因，也證明了這種做法是有效的。

第四，是否應將舉報的做法制度化、法律化？我們也經常能看到舉報箱、舉報電話等做法。但是舉報失敗之后的后果是什么？舉報成功之后的獎勵是多少？舉報會不會遭到打擊報復？如果對于這些問題都得不到明確的答案，那么舉報人就無法進行上面的成本收益計算，進而影響到他們調查和舉報的積極性。早在1799年，美國國會立法要求只有白人可以充當政府的郵差或馬車夫，否則處以50美金的罰款。罰款的一半給美國政府，一半給舉報人。這是美國政府采購中向舉報人提供獎金的第一例立法。在南北戰爭時期為了抑制腐敗，國會于1863年通過了《虛假申報法》。其中含有沿用至今的“舉報人條款”。1986年《虛假申報法》被修訂，規定了欺騙政府者將受到更嚴厲的懲罰：他們將被處以政府遭受損失的3倍的罰款，再加上5000至10000美元以及訴訟費用。同時提高了舉報人的獎勵幅度：對于提供信息，協助政府進行訴訟的舉報人，將獎勵幅度從修訂前的10%提高到15%-25%；如果政府不介入，舉報人仍可以以政府的名義起訴（代位訴訟），如勝訴則可以獲得25%-30%的獎勵（修訂前的獎勵幅度為25%）。《虛假申報法》中還詳細規定了對舉報人及其家屬的保護措施。

重賞之下，必有勇夫。1986年《虛假申報法》修訂之前，每年約有6起舉報人提起訴訟。在修訂后的5年內，舉報人提起了350起訴訟，為政府挽回了2.6億美元的損失。1989年，IndustrialTectonics公司的前員工起訴該公司在與軍隊的軸承合同中多收了費用，從而成為第一位靠舉報發家的百萬富翁，而政府則獲得了1430萬美元的和解費。

《虛假申報法》中涉及兩個制度設計：一是對于違法者的嚴厲懲罰；二是對于舉報者的高額獎勵。其意義不僅在于為國家挽回了巨額的經濟損失，更重要的是通過經濟手段分化、瓦解違法犯罪分子，為政府提供了更多的幫手，使得更多的違法犯罪案件得以查處。這樣，違法犯罪的成本提高了、收益降低了。當意圖投機取巧的承包商意識到自己的同行、內部員工乃至親朋好友隨時都有可能成為“業余檢察官”的時候，其犯罪動機自然會減少。

最后，舉報人制度對我們的啟示是什么？我國包括政府采購改革在內的各項改革都已經進入到了“深水區”，各種社會利益結構錯綜復雜。工程建設領域幾乎“無標不串”。一些不法承包商依靠其雄厚的資金實力和廣泛的人脈關系肆意踐踏著社會的公平和正義。在這種情況下，與不法分子做斗爭不僅需要決心和勇氣，同時還需要智慧和耐心。按照影響范圍和程度的不同，打擊違法犯罪現象的措施可以分為制訂法律、頒布規章、推廣政策、開展活動等。這些措施是相互關聯、不可割裂和偏廢的。“嚴打”的意義在于可以快速地向犯罪分子表達懲治犯罪的決心；而制訂法律的意義在于給包括犯罪分子在內的社會各界建立一種穩定的預期：什么樣的行為將會帶來什么樣的后果。在制度設計時，僅僅有一個良好的目標是遠遠不夠的，還要考慮執行制度的成本和收益。如何結合我國的實際情況，針對改革中面臨的具體問題，設計出成本低、收益高、切實可行的制度，是擺在立法者和理論工作者面前的一個現實的問題。