多管齊下，有效解決供應商“纏斗”問題

多管齊下，有效解決供應商“纏斗”問題

■ 張澤明

在政府采購實踐中，我們往往聽到采購人在訴苦被某供應商“糾纏”，即供應商就采購的同一糾紛事項通過多種渠道反復表達訴求，質疑、投訴、實名或匿名信件舉報、網上舉報、地方政府市長信箱乃至行政復議、訴訟等，能用的手段全都用齊，該提供的證據卻一點也沒見增多，有的甚至是完全沒有證據。這一圈下來，監管機關、采購人、供應商都忙了個遍，最終糾紛處理的結論卻毫無變化，白白浪費了各方精力，采購人叫苦不迭，有限的監管資源也被無謂消耗，供應商也沒有得到自以為滿意的答復。這種“程序空轉”，最終往往沒有贏家。

在政府采購中，每個當事人都有自己的利益需要維護，每個群體也應該考慮維權的成本與收益。在這場“纏斗”中，如何避免利益相關方糾紛風險升級，各方正確理性維權，筆者以為不妨從以下幾方面著力。

一、做好源頭防控，從科學編制采購文件做起

有的供應商之所以下定決心要“纏斗”，往往是感覺在采購活動中“受傷”了，心氣不平。比方說有認為招標文件資格條件、技術參數等設置不合理的，有認為采購操作人員在售賣文件等過程中態度惡劣偏袒某些供應商的，甚至有在采購過程中因謠言滿天飛情緒受到煽動的，各種情況不一而足。因此，平和供應商的不良情緒，關鍵是在采購文件編制上高標準、嚴要求。技術參數制定時多聽聽市場的聲音；資格條件設置與需求相匹配，不過分拔高資質或者產品規格指向性異常明顯；打分要素細化一點、客觀性強一點、區分度明確一點，這些讓采購文件內容科學、合理的細節，都能夠讓政府采購公開公平公正的形象生動起來，讓采購文件這份采購活動中最重要的法律文件權威起來，也能有效讓參與供應商的心態平和起來，后期“纏斗”的概率自然就容易降下來了。相關機構可以適時出臺采購文件范本，采購人內部也可以設置采購文件編制的內控機制，讓文件編制、審核全程留痕，壓實人員責任，這樣多管齊下，共同做好采購文件編制工作，平息供應商多頭維權的沖動。

二、把握關鍵環節，增強質疑投訴處理決定的“說服力”

質疑與投訴，是《中華人民共和國政府采購法》規定的供應商主要救濟途徑，是政府采購定紛止爭的首要“關口”。質疑與投訴結論扎實了，處理決定能夠直指人心，有良知的供應商自然不會再花精力走其他渠道表達訴求。

當下，全國法院系統正在加強裁判文書釋理說法建設，最高人民法院也于今年6月1日下發了《關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》，對如何做好這項工作作出明確部署。在政府采購領域做好質疑與投訴處理決定工作，不妨類比法院系統的裁判文書質量要求，切實做好質疑投訴處理決定文書擬定工作。相關部門要釋明法理、闡明事理、說明情理、講究文理，進一步增強質疑投訴處理決定的理論性與通俗性，讓政府采購的“法理”在質疑投訴決定中“定得明、看得懂、服人心”。代理機構按此標準做好質疑處理工作，則后期能有效減少其應付投訴以及其他糾紛的精力；監管機構做好投訴處理工作，不僅是職責所系，也能在應付可能發生的同一事項其他糾紛中積累扎實的素材，減少后期投入的處置成本。

尤其是面臨實踐中采購代理處置質疑問題較為隨意，質疑作為投訴前置程序，發揮投訴“防火墻”作用不明顯的老大難問題，監管機構有必要在加強事中事后監管的理念下，切實對代理機構對于質疑處理的質量進行評價，并在代理機構評價中體現出良莠之分，以作為市場選擇代理機構的重要參考與選用代理機構承擔特定工作任務的必要考量。抓住質疑投訴這個政府采購定紛止爭關鍵的“牛鼻子”，才能化解矛盾在前，消滅“纏斗”于萌芽之中。

三、注重體系整治，從重從快強化對惡意投訴的打擊工作

對于少數供應商屢次惡意投訴的問題，現有的政府采購法律法規有較為明確的規定，如《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十三條規定：供應商捏造事實、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的，由財政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）（以下簡稱“94號令”）第三十七條規定：投訴人在全國范圍12個月內三次以上投訴查無實據的，由財政部門列入不良行為記錄名單。

以上規定是財政部門打擊惡意投訴的有力武器，而法律的威懾力則在于有力的執行，目前在基層還存有部分執行難點。

首先是全國供應商不良記錄大平臺的使用問題，目前“中國政府采購網”已經提供了供應商嚴重違法失信平臺對外查詢，數據較為詳實豐富，不過數據篩選的手段仍待加強。例如，對于12個月內三次惡意投訴觸及處罰底線的供應商，系統不提供警告提示功能，使用者要按供應商名稱查詢出來后，再人工篩選處罰原因，確定供應商是否觸及違規的底線。未來隨著該平臺數據的逐年累積，這個使用問題將日益凸顯。

其次是不同領域的不良記錄信息沒有得到有效共享。例如，招投標領域、軍隊采購領域、國企采購領域等不良記錄信息不能得到有效整合共享，在法律上也沒有規范對于不同領域的惡意投訴施行統一懲戒，造成財政一家打擊惡意投訴懲治力有限。加之公司可以換不同的“馬甲”來進行投訴，觸及12個月內三次的紅線目前比較罕見，財政部門規定的震懾力被部分消解。

最后是不同機構處分口徑不同的問題。例如，監察委員會接受的申訴控告往往是以個人名義，而財政部門受理的投訴主體往往是企業。如果一個企業員工以公司名義在財政部門惡意投訴，又以個人名義在監委或者其他渠道以相同理由進行不實舉報，按照現行法規要求，其不會觸及12個月內三次投訴無據的紅線，也就達不到處罰標準，財政部門對此無能為力。

因此，財政部門除了依法從重從快打擊惡意投訴行為外，仍需在前述幾方面推動該項工作進一步發展，為徹底“織密”懲戒惡意投訴的“法網”動腦筋、做貢獻。

四、發揮市場作用，進一步加快行業協會的建設

市場在定紛止爭方面有著自己的智慧。尊重市場規律，以非行政行為解決供應商矛盾，化解政府采購糾紛，簡化程序節約供應商維權成本，并將行政力量解放出來聚焦主業，也可以是解決供應商多頭表達訴求的一種解決思路。

從市場實踐來看，各類商會、行會、協會等民間組織往往具有解決商業矛盾的人脈力量，握有直指矛盾核心的便捷“通道”，在我國商業發展歷史上，商會等組織在解決成員間矛盾上也起過一定作用。我們不妨盡快建立政府采購協會，明確相關職責，采取業內調解的方式，盡量縮短維權成本，平復相關糾紛。

五、合理配置力量，構建科學管用的調查機制

目前，政府采購質疑投訴是按照“誰主張誰舉證”的原則來進行的，也就是說供應商質疑投訴采購活動有違規行為，必須取得充足的證據。而提供這種確鑿的證據，供應商往往面臨取證困難的問題。且94號令第三十七條第二款第三項也規定，當證據來源的合法性存在明顯疑問，投訴人無法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。而以非法手段取得證明材料的，12個月內滿三次仍將被列入不良記錄名單，禁止進入政府采購市場1-3年。面對這種舉證壓力，有的供應商索性破罐子破摔，多頭表達訴求“攪鬧”一番，反倒成本不是太高。

從當前的反腐實踐來看，舉報人取得確鑿的證據往往非常困難，提供可靠線索相對常見。就財政部門而言，其在取證方面同樣不存在特殊手段，面臨供應商在投訴中提供的線索，往往既沒有人力去查實，也沒有手段來查證，從而只能判定投訴人證據不足，投訴不成立。

解決投訴舉證困難問題，既要合理界定明晰舉證責任，也要科學配置調查力量，不輕易放過疑點。具體來說，財政部門可以與監察部門、檢察部門、公安部門建立溝通渠道，在收到以投訴名義出現的相關重大廉政或犯罪線索時，可以轉交給相關部門，而不是僅僅簡單地駁回投訴。或者財政部門可以牽頭進行相關調研，考慮在財政部門或是其他機構配強配實投訴證據調查力量，切實增強投訴處理的證據取得力。

（作者單位：大連海關）

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