憑單制引發的一場“燒腦風暴”

【憑單制爭鳴】

編者按：隨著市場經濟的不斷健全，如何發揮政府這只“無形之手”在政府采購中的“有形力量”，成為了政采新時代的重要課題。而日前“憑單制”這一概念走入政府采購的視野，有專家稱，憑單制有望成為一種兼具公平導向和效率導向、創新采購方式的有效舉措，但很多業界人士也對此感到陌生。對此，本報刊出“憑單制爭鳴”這一專題，介紹憑單制的概念、特點、與合同的區別以及一些國內外的經驗做法，以期幫助讀者朋友了解憑單制，并為我國的政府采購提供制度借鑒。

憑單制引發的一場“燒腦風暴”

■ 本報記者 楊文君

憑單制源自新自由主義經濟學，其作為政府改革工具，實質上是在公共服務中引入市場機制的一種制度安排。并且它在市場經濟發達的國家已有較為廣泛的應用，如，住房、醫療、教育和幼兒保健等具有融合特征的“福利物品”提供領域。然而，對于我國的政府采購領域，“憑單制”是一個較為“生僻”的字眼。為此，記者搜集了相關材料并采訪了諸多業內專家，來了解憑單制的概念與應用，并對其是否屬于合同這一關鍵問題進行探討。

各路專家詮釋憑單制

了解憑單制，既要知道它的有形載體，也要知曉它的實質內容。

記者翻閱了相關材料得知，憑單也稱代金券、消費券、優惠券等等，是政府購買社會公共服務的一種方式。政府部門為有資格消費某種物品或服務的個體發放優惠券（憑單），個體在特定的服務生產者中消費他們手中的憑單，然后政府將生產者收到的憑單兌換成現金。憑單市場的運作是一個憑單不斷循環流動的過程，一般分為憑單發放、憑單使用和憑單兌換三個階段。

對于憑單制的本質，北京大岳咨詢有限責任公司總政策法規師宋雅琴向作者做了一番解答。“憑單制是一種借用私人市場憑單的理念和技術來改造公共服務供給機制的政府改革工具，其實質是政府公共服務輸出方式的市場化。”宋雅琴如是說到。

從概念上進一步來理解，海南菲迪克招標咨詢公司總經理彭時明援引了一個生動的例子加以說明：“憑單制實質上是有價消費券制，它是政府提供的公共服務惠及每個公民個體時的一種制度安排。例如國家對教育的補貼，不再補給于教育機構，而是補給受教育者個人，憑單就是有價結算單證。”

綜上，憑單制是一種市場化工具，它通過具有準貨幣性質的交易憑證，從消費者的角度強化其選擇權而巧妙地在公共服務中引入市場機制。

此外，據了解，憑單制在市場經濟發達的國家有更為廣泛的應用，我國90年代也有借鑒模仿的案例。但作為嚴格政府采購意義上的憑單制，國內還很鮮見。

憑單制鮮明特點博得“喝彩聲”

一張憑單，未來可能就是政府采購的一大步。為什么這么說？原因就在于憑單制的一系列鮮明特點和差異化優勢。

清華大學公共管理學院教授于安指出，憑單，是在政府公共服務領域中引入的一種市場化供給方式，可以適用于職能性政府采購。它通過賦予受益人在眾多提供者進行選擇的權利，形成供給過程的競爭機制。它的目的在于提高政府公共服務的供給質量，并取得受益人滿意的供給效果。

換言之，憑單制最大的特點就是給予了消費者充分的選擇權。除此，憑單制還有其他一些“亮點”“看點”，中央財經大學財稅學院教授姜愛華對此進行了歸納總結。第一，消費者擁有了更多的選擇權，實現“用腳投票”。消費者可以根據供應商服務質量、信譽、評價等選擇符合自身偏好的供應商。第二，消費者和供應商是一種“多對多”的關系。在運用憑單制的情況下，供應商可以遍布一個區域的各個地方。第三，簡化采購程序。憑單制下，購買主體選擇供應商的時候（在這里先不界定購買主體是誰），先設定一個資質條件，符合資格的供應商就可以提供服務。其弱化了公開招標、邀請招標等一系列過程。第四，結算方式以“憑單”“優惠券”等為準。購買主體根據供應商擁有“券”的數量進行結算，“券”越多，供應商拿到的錢就越多，反之就越少。

上述解釋可能還會令人有些迷惑，上海市政府采購中心副主任徐舟以“為失業人員組織再就業培訓”為例進一步做了說明。以前，政府為了讓失業人員再就業，會安排公益性的再就業技能培訓，政府投入財政性資金，通過購買服務方式，在明確培訓內容、培訓人次等采購需求的基礎上，將相應的培訓服務發包給一家或幾家中標的培訓機構。按照合同約定，培訓機構不管失業人員來不來、有多少人來參加培訓，只要按照事先約定的培訓模式提供服務即可。這樣一來，培訓的效果往往不盡人意。而且由于一段時間以內都是這幾家中標的培訓機構提供服務，隨之而來就會產生壟斷。如果換為“憑單制”形式，政府給失業人員（消費者）發放代金券（憑單），失業人員只能在參與培訓時使用這一代金券，并享受免費的待遇，其好處顯而易見：第一，代金券能促進消費，倒逼失業人員參與培訓，從而實現擴大就業的積極社會效應。第二，憑單制讓失業人員擁有了充分的選擇權，失業人員可以根據培訓機構的服務質量、再就業比率等標準自主“擇優”參加培訓，從而避免了壟斷現象。第三，憑單制能促進培訓機構提高服務水平和服務質量，因為唯有如此，才能吸引更多的消費者前來培訓，從而拿到更多的代金券，并向政府兌換相應的貨幣。另外，憑單制的應用還能節約財政資金。傳統方式下，按照預算進行采購，培訓經費按照中標成交金額一并支出。但是在憑單制下，政府把代金券發給失業人員，如果失業人員沒有拿著代金券去培訓，政府就不會為此發生任何實際的資金支出，浪費的不過是一張憑據而已。

綜合以上觀點和有關材料時，記者總結出了憑單制具有的以下優勢：如，消費者擁有了充分的選擇權；通過消費者的自由選擇使那些無法精確描述的服務獲得了滿意的標準；有利于培育競爭，由此提高經濟效率和效益；節約政府支出；簡化采購程序；創新支付方式；允許生產者規模獨立于安排者規模，進而允許生產者規模優化，最終實現規模經濟；消費者直接向生產者購買物品，收益和成本直接關聯；對消費者的回應性較高；對低收入和少數民族群體具有特別的好處，最有利于獲取服務的機會平等；盡管要求政府持續的支出，但允許相對少的政府雇員規模。

憑單與合同是否為“一母同胞”

針對憑單是否等價于合同，憑單是否屬于合同的問題，業內專家觀點平分秋色。

徐舟表示，憑單制中的憑單與合同不是一回事，它只是消費的一種憑據。合同是需要雙方達成要約承諾后方能形成的，而憑單制是作用于三方，即政府、消費者和供應商。

彭時明也指出，憑單不是合同，它是請求合同履約和完成服務合同的憑證，它表達確定的合同條款和服務對價，是一種支付憑證，憑單只是合同執行的指令和合同義務實現的書證。

持有相同觀點的還有深圳市公共資源交易工作委員會辦公室的汪泳，他認為憑單與合同屬于不同分類，所以憑單不屬于合同。由此，憑單制下的政府購買行為與合同制下的政府購買行為也會有眾多區別，以二者制度下確定政府購買服務承接主體的方式為例。對于以合同制形式實施的政府購買服務項目，購買主體應當按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例等有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體，相關采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式變更、采購計劃編報等按照政府采購相關法律制度規定執行。其中，屬于政府采購限額標準以下且集中采購目錄以外的政府購買服務項目，由購買主體按照公平、效率原則自行確定項目的承接主體。而對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目，購買主體應當通過依法依規設定資格條件或政府采購競爭擇優方式，確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體，并向符合條件的服務對象發放購買憑單，由服務對象自主選擇具體服務供應機構為其提供服務并以憑單支付。

“英雄所見略不同。”于安指出，在法律上，服務提供商與受益人與之間是公共服務的提供與受領關系，這種關系的依據是政府與服務提供商之間的合同。政府與服務提供商之間是一種有償的交易關系與合同關系。受益人獲得服務的權利來自于政府的賦予。但是這種賦予不具有恩惠性質，而是政府提供普遍性公共服務的行為。

“憑單屬于合同。”是一部分專家的觀點，即，買賣雙方達成的一致承諾本身就算是一種合同，利用市場，通過協議達成，只是不需要格式或形式。二者只是非要式合同與要式合同的區別。像要式合同，則需要書面形式、簽字甚至是公證，而非要式合同則不需要這些。

宋雅琴則從法律層面進一步分析了憑單制在合同法律上可能歸屬的類型，認為憑單屬于合同，但是憑單制合同既有可能是預約合同，也有可能是本約合同。宋雅琴表示，在法律層面上，憑單制具有這樣的特點：在長期或復雜的交易關系中，雙方當事人為了提前確定雙方對同一類型合同在框架協議的范疇下訂立的所有或大部分個別合同中普遍存在的問題。而在合同法上，合同有本約和預約之分。預約是指 “在訂立契約前訂立的契約”，即合同當事人約定在未來某一特定時期內訂立合同的協議。根據該預約協議而訂立的合同叫“本約”。《中華人民共和國合同法》本身沒有就預約合同作出規定。最高人民法院《關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2條規定，“當事人簽訂認購書、訂購書、預訂書、意向書、備忘錄等預約合同，約定在將來一定期限內訂立買賣合同，一方不履行訂立買賣合同的義務，對方請求其承擔預約合同違約責任或者要求解除預約合同并主張損害賠償的，人民法院應予支持。”該條確認了我國交易實踐中廣泛存在的預約合同獨立的合同效力。據此，當供應商與持券人之間是雙向選擇關系時，憑單制合同是預約合同。當供應商與持券人之間僅存在單向選擇關系時，憑單制合同是本約合同。以養老院為例，如果老百姓拿著養老券來，養老院必須接受，那就是本約，否則就是預約。

突破憑單制的現實問題

憑單制在實踐中仍面臨諸多難題。“心勝則興，心敗則衰。”國家的“智囊團”仍應小心繞開憑單制應用“桎梏”，贏得政府采購事業的萬千氣象。

眾多專家在接受記者采訪時紛紛表示，憑單制具有促進競爭、提高服務體驗和節約財政性資金等方面的優勢，在政府采購領域“不妨一試”。然而有些現實問題仍需要考慮，關鍵一點系憑單制的應用范圍。何時運用合同制，何時運用憑單制？北京自2008年以來就開始嘗試利用憑單制購買養老服務，除了養老服務，還有什么品目可以應用憑單制？

徐舟對此作出了回答，他認為，貨物和工程也可應用憑單制。對于貨物類，比如給消費者發放糧食券，消費者可以憑此去買米或油。其實貨物類采購在憑單制下操作起來更簡便，但卻沒有太大的必要，因為，相比于個人采購，政府采用批量采購在價格上會更便宜，而且直接得到實物。對于工程，個人一般是沒辦法去購買工程的，把消費券發放給個人讓其采購工程的可行度不大。因此，憑單制更傾向于應用在服務采購或政府購買服務上。

許多專家也都認可憑單制在為大眾提供公共服務的領域具有可行性，但汪泳表示，政府購買服務并不限于政府采購范圍。政府購買服務不僅僅是政府采購活動，也包括非政府采購活動；不僅僅是采取政府采購方式，還可以采取其他方式。按照國際慣例和國內的實踐，政府購買服務除了政府采購方式外，還可以采取直接委托、直接資助、財政補助、消費服務券、憑單、貸款支持等多種常見方式。此外，如果嚴格依據《政府采購法》的條款進行界定，集中采購目錄以外且采購限額標準以下的政府購買服務活動也不屬于政府采購。據此，《政府采購法》范圍之外的政府購買服務主要可分為3類：一類是以政府轉移支付形式支付給個人的購買行為，如教育券，養老券等；第二類是政府財政資金對社團或企業主體的直接補貼，如節能補貼，環保補貼等；第三類即集中采購目錄以外且采購限額標準以下的政府購買服務。另外，政府購買服務的主要方式應當是政府采購。凡是符合《政府采購法》規定的各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的服務，必須依法按照政府采購方式和程序進行采購。

此外，據了解，在北京嘗試以發放養老服務券購買養老服務的實踐中，確實取得了一定的成果，但也出現了一些被詬病之處，如，根據2010年北京市統計局對16區縣2264名60歲以上本市戶口老年人進行的調查，在使用過養老券的老年人中，77.2％的老年人感覺不方便，主要問題是適用范圍小、限制多、不能購買日常生活用品、發放金額太少等。如果未來要大范圍地使用憑單制，此類問題需要引起高度關注和考量。

總而言之，憑單制對政府監管能力提出了更高的要求，推行憑單制，需要在績效考核與評價方面做出更多的努力。

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