放眼域外，看憑單制如何應用

【憑單制爭鳴】

放眼域外，看憑單制如何應用

憑單制的思想發軔于20世紀50年代的美國，于20世紀80-90年代在西方國家的政府改革中得到了廣泛應用。美國、荷蘭、英國政府在教育、保育、老年人醫療服務、低收入群體住房援助等公共服務的購買中都采取此種方式。廣義來分，憑單制度主要包括三種形式。第一種，就是明確的憑證，物理性的“代金券”。憑“代金券”服務提供者從政府機構那里換取現金。第二種是隱形式憑證。消費者從若干指定供應商中選擇其中一家，進行登記后，由政府直接向該服務提供者付款。第三種形式是償還性憑證，由政府替用戶償還服務支出。一般是通過稅收制度體現。從用戶的角度來看，這三種形式都是消費者選擇供應商，政府為服務提供資金。“憑單制”在不同的國家和地區，以不同的方式不同程度地使用著，而其用途主要集中在住房、教育（小學和中學），兒童保育（托兒所教育）和老年人護理方面。

“憑單”租房

住房券（英文：Housing Voucher）是指在租賃住房上使用的代金券。向低收入或有困難的家庭提供住房援助是憑單制運用很廣的領域。該領域的住房券不是將低收入家庭統一聚集在某一或某幾個大型住宅區，而是為他們提供參與選擇住房市場的機會。住房券的額度由住房券使用者工資、家庭規模以及當地住房市場條件等之間的百分比來決定。住房券使用者可以用該券來支付租金。例如，20世紀70年代中期美國政府為大約200萬個低收入家庭提供代金券，200個城市的總費用為212億美元。

美國在1970年進行“實驗住宅津貼方案”（Experimental Housing Allowance Program），簡稱“EHAP”，研究項目之一為比較住房券和政府直接提供住房之間的效果差異。以匹茨堡市為例，1974年，兩室一廳的住房，若是由政府提供，一年的金額為4155美元；但是相同的住房若以住房券的方式由市場提供，其一年的成本為1869美元，這個價格僅僅是前者的45%。就該案例而言，住房券的使用會降低政府的財政支出。那么該方案可以有效改善低收入者居民居住條件嗎？依照住屋修繕記錄資料顯示：該市有32%-38%的居民住宅有進行整修以期達到政府所規定最低住房標準。但是這些房屋整修的規模很小，平均的修繕費用僅為16美元。盡管住房券賦予了低收入群體自主選擇居住地的權利，但他們仍然聚集在鄰近的區域，居住隔離的現象并沒有被打破。

“憑單”擇校

教育券（英文：School Voucher）是美國經濟學家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）提倡的一種政府教育補貼制度。與直接給公立學校發放教育經費不同，政府向家長發放教育券的主要目的在于，維持政府對教育領域補貼的同時，在教育體系中引入市場競爭機制，從而提升教育質量。政府向家長發放教育券，家長可以自由選擇教育質量更高的學校（既可以是公立學校也可以是私立學校。）家長用教育券支付全部或部分學費，學校有權收取教育券以外的費用，有關費用由市場機制決定。學校收到教育券后，憑券向政府兌換現金。美國最早是在高等教育中采用教育券，包括各種助學基金、教育貸款、學費稅收豁免等，后來逐漸推廣到中小學。與傳統學校相比，教育券不只改變美國政府補助學校的方式，更重要的是大幅改變學校經營的型態。首先，美國長久以來都是地方、州或聯邦政府直接補助學校，但是教育券補助的是學生。其次，一般學生就讀的學校是依居住地分配，教育券允許學生選擇學區內、或是全州內任何一所學校就讀，不受居住地限制。此外，傳統學校之前是不會擔心學生人數不足的，因為學生是由政府分派的，教育券給予學生或家長自由選擇權，學校經營基于市場需求，邁向多樣化，而經營成敗的關鍵在于吸引學生數量的多寡。最后，過去政府很少補助私立學校，推行教育券后，某些州政府允許學生以教育券充抵學雜費就讀私立學校，也就是說允許政府補助私立學校，大大提高了私立學校與公立學校之間的競爭。

教育券在美國的爭議非常大。反對者認為這種項目會消減政府對公立教育的支出，學生家長“用腳投票”引入的競爭并不能提升公立學校的表現，而且由于很多私立學校是教會學校(religious school)，這種項目變相地用政府資金支持了宗教發展。除了美國，從世界范圍來看，荷蘭、丹麥、瑞典、智利等國家在教育領域也采用類似的制度。

“憑單”托兒

育兒券（英文：Childcare Voucher）是指政府分發給可享受“兒童保育福利服務”的家庭用于幼兒托管（護理）的服務抵用券。政府通過該項公共資金來平衡公立和私立幼兒托管機構中每個兒童的資金使用水平。政府的補貼既包括營利性、非營利性的社區日托機構，也包括家庭形式的日托班。育兒券以稅收抵免的形式多用于歐洲國家。這項福利的關鍵在于加入代金券的金額不計入稅收或國家保險。以英國為例，英國政府規定，在英國工作并納稅的居民，有權利通過自己的雇主申請每周55英鎊（不論家中有幾個孩子，每月243英鎊，每年不超過2916英鎊）的免稅育兒券，用于支付15歲以下子女的育兒養護費用。對于每人年薪不超過4.4萬英鎊的雙薪家庭，僅育兒券一項，每人每年可以節省將近933英鎊的育兒費用，夫妻總共可以節省將近1900英鎊。

育兒券能夠支付任何第三方的受政府認證的托兒所、幼兒園或個人家庭保姆等服務費，因此家長們有足夠大的自由選擇空間。按照目前的情況，育兒券通常有印刷版和電子版兩種。印刷版的類似于支票，雇主在開具育兒券時會將收款人（或機構）標注在票面上，因而不能撤消或更改。相比起來，電子版的育兒券并不標明收款人信息，家長能夠自由選擇支付對象。對于沒有工作或自雇職業者，政府也有配套的托兒津貼。

“憑單”養老

養老看護券（英文：Care for the Elderly Voucher）被用于老年人的長期護理。歐盟等國的政府通常采用養老看護券的方式資助長期致力于為老年人提供護理的機構，既包括為老年人治病護理的療養院，也包括為老年人提供住所的養老院。它是根據居民人數直接支付給機構的隱性代金券，或者償還居民支付的部分費用的報銷憑證。比起機構護理，如今更多的老人傾向于家庭護理的模式。因此各國政府的護理援助資金也將私人護理納入其中。1995年德國實施強制性長期護理保險，只允許用戶從護理服務（保險使用者可自行選擇一個居家或者機構服務單位，該項服務不由政府指定）和現金福利（Income Supplement）中二選一；1997年法國推出養老護理券允許用戶選擇不同形式的護理，其中包括雇用私人護工；1999年芬蘭也引入“非正式照顧者津貼”，允許養老券擁有者雇用私人看護，并且該津貼直接支付給私人看護。

養老護理券使用效果如何？以德國為例。德國實施的長期護理保險，開放了護理市場。允許用戶選擇“居家護理”“機構護理”或者“現金福利”。開放護理市場的一項重要目的是尊重老人的選擇權。在2004年—2008年，德國挑選了7個市縣進行了一項關于“看護老人服務”的實驗，實驗有三種福利方式供老年人選擇。第一是直接提供護理服務；第二是直接支付現金給老人；現金的金額為第一種直接提供護理服務價值的一半。第三是個人預算憑單制，（這其中既包括“現金支付”中尊重消費者自主權的精神，又提供第一種直接提供護理服務的價值。）該項試驗規定，“個人預算憑單制”方式只能用于采購服務，但不限于長期護理保險內簽約提供服務的單位。實驗結果表明，比起第一種，直接提供服務的方式，“個人預算憑單制”能夠讓被照顧者獲得更多來自不同護理機構或私人護理的看護和照顧；但與第二種直接支付現金給老人的方式相比，“個人預算憑單制”并未在看護效果上有更優質的表現，且整體支出卻比現金支付昂貴一倍。有專家指出，德國強制性長期護理費用采取包裹式定價，并未根據不同服務所需的時間進行差別式定價。這樣導致的結果是服務提供者傾向于越來越短的時間完成護理任務，服務過程也會傾向于機械性而非人性化。同時，選擇“直接提供護理服務”選項的老人，被服務的內容是固定的。因此，大部分受顧人會選擇“直接支付現金”這一選項。此外，該實驗結果還顯示，大部分選擇“直接支付現金”的受顧人，其護理費用并為支付給護理機構，而是支付給家人，由家人對其進行看護。

此外，21世紀初，養老券在我國的北京、上海等地也早有應用。

“憑單”創新

憑單制不僅用于教育、養老等領域，還被一些歐洲國家用于鼓勵中、小、微企業創新的政策中。創新券（英文：Innovation Voucher）是指，由政府發放，中小企業可憑此券向研發機構、咨詢機構、教育機構等單位提出咨詢或換取專業知識的要求，這些機構憑券可向政府兌換現金。自荷蘭推行該項制度以來，愛爾蘭、英國、加拿大、比利時、新加坡等國也紛紛效仿。盡管各國規定有所不同，但目標均以支持中小企業發展為核心。

荷蘭的創新券源于2004年的“領航計劃”（Pilot Project），該計劃為中小企業提供了1100份創新券。2006年該項計劃轉變為常態性計劃。負責荷蘭創新券的機構名為SenterVovem，目前每年提供6000份創新券，其中大型創新券（Large Voucher）和小型創新券（Samall Voucher）各3000份。大型創新券的價值金額為7500歐元，小型創新券的價值金額為2500歐元。每一企業僅可獲得一次小型創新券，大型創新券則不限次數。且對于同年同時取得兩種創新券也沒有限制。取得創新券后的中、小企業可用于向咨詢機構咨詢、學習、培訓，借此獲得研發創新產品、產品制造流程或服務的相關知識。據悉，申請創新券的企業需符合以下條件：須為荷蘭登記，并符合歐盟定義的中小企業；非生產或買賣農、漁等水產養殖產品；非運輸生產業；申請大型創新券的企業，必須在過去三年內獲得政府補助總金額低于95000歐元，申請小型創新券的企業，必須在過去三年獲得政府補助總金額低于97500歐元；申請創新券的企業沒有同任何咨詢、培訓機構訂立協議，且創新券不得轉讓。

綜上所述，憑單制可以理解為一種“公共服務券”，其在國外的住房，教育（小學和中學），兒童保育（托兒所教育）和老年人護理等領域也早有應用，這些經驗做法值得我們學習和借鑒。美國紐約城市大學巴魯克學院教授薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》（Privatization and Public-Private Partnerships）一書中寫道，憑單制的優勢在于把消費者轉變為安排者，通過消費者的自由選擇使那些無法精確描述的服務獲得滿意的標準，可以說憑單制的應用有著獨特的優勢。然而，其應用也有一些問題和缺陷。許多公共服務不是簡單的“購買商品”。購買商品前消費者也許會通過商品信息的比對后做出選擇。相反，憑單購買服務則是需要先“體驗商品”，消費者只能在使用過程中發現服務的優劣。許多公共服務的消費成本是很大的，老年人看護就是就是很好的一個例子。在選擇服務提供商之前，消費者很難對其做出明智的判斷，這就需要政府認證供應商和指導用戶選擇方面發揮作用。雖然這種方式影響了“憑單制”帶來的競爭機制，但政府提供的信息可以帶來更明智或者說更具競爭力的選擇。此外，“憑單制”往往有固定的限額，禁止補足支付。部分觀點指出，這一規定是不公平的。首先，消費者自己補交額外費用，可以使產品或服務差異化。消費者有權利通過自己支付超出額定服務外的部分費用可以使服務邁向更高質量，這樣能夠更好發揮“憑單制”的優勢；其次，如果“憑單”提供統一的支付水平，供應商會有動機篩選憑單消費者。如教育領域中“教育程度較低”和“教育程度較高”；保育領域中“殘疾兒童”和“正常兒童”；養老護理中“病情嚴重老人”和“無生病老人”等消費的服務成本是不同的。對于供應商來說，同樣價值的“券”當然會選擇消費成本低的消費者，即選擇容易服務的或唾手可得的消費者。因此為了緩解這一潛在問題，部分觀點認為“憑單制”可以引進差異支付結構。

（昝妍編譯）

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