權(quán)力下放，高校如何“接得住”“用得好”

權(quán)力下放，高校如何“接得住”“用得好”

——2019年度首次“湖南政府采購(gòu)論壇”專題報(bào)道（下）

新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)采購(gòu)人的主體責(zé)任

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)招標(biāo)與采購(gòu)工作辦公室 羅斌

加強(qiáng)采購(gòu)人的主體責(zé)任，貫徹落實(shí)“放管服”精神，是深化政府采購(gòu)制度改革的重點(diǎn)

近年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，政府采購(gòu)制度不斷完善。2013年12月，財(cái)政部公布《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)），此后財(cái)政部相繼修訂出臺(tái)了一系列部門規(guī)章、法規(guī)文件，還權(quán)于采購(gòu)人、實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人權(quán)責(zé)利對(duì)等逐漸成為共識(shí)。

2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以深化改革，更好激發(fā)廣大科研人員積極性。其中明確，堅(jiān)持“放管服”結(jié)合。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，擴(kuò)大高校、科研院所在科研項(xiàng)目資金、差旅會(huì)議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購(gòu)等方面的管理權(quán)限，為科研人員潛心研究營(yíng)造良好環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)問(wèn)題。

2018年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）發(fā)布，其明確，高校和科研院所要簡(jiǎn)化科研儀器設(shè)備采購(gòu)流程，對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購(gòu)機(jī)制，可不進(jìn)行招投標(biāo)程序，縮短采購(gòu)周期；對(duì)于獨(dú)家代理或生產(chǎn)的儀器設(shè)備，按程序確定采取單一來(lái)源采購(gòu)等方式增強(qiáng)采購(gòu)靈活性和便利性。

2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，明確深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。

2019年3月，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，高校和科研院所是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要力量。要完善相關(guān)制度體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化成果導(dǎo)向，精簡(jiǎn)科研項(xiàng)目管理流程，改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織實(shí)施機(jī)制，給予高校和科研院所更多自主權(quán)。要堅(jiān)持國(guó)家目標(biāo)導(dǎo)向，自覺(jué)服從服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，分類改革，精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)監(jiān)管。

采購(gòu)人的主體責(zé)任和主體地位是法律所賦予的

《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例對(duì)采購(gòu)人的主體地位及法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。采購(gòu)人的主體責(zé)任主要表現(xiàn)為：在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公正廉潔，誠(chéng)實(shí)守信，執(zhí)行政府采購(gòu)政策，建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求，即《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十一條的規(guī)定。同時(shí)，法律法規(guī)對(duì)采購(gòu)人不落實(shí)采購(gòu)主體責(zé)任以及違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也進(jìn)行了規(guī)定。

《條例》及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）不僅強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體地位，同時(shí)對(duì)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家的職責(zé)也作了細(xì)化規(guī)定。合理使用權(quán)利、履行義務(wù)，是采購(gòu)人不可推卸的責(zé)任。在采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人還應(yīng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家的行為進(jìn)行監(jiān)督，如對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)信譽(yù)、技術(shù)能力，對(duì)評(píng)審專家的選取等進(jìn)行監(jiān)督。充分履行采購(gòu)人的主體責(zé)任，是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)良性發(fā)展的重要保證，能夠有效推動(dòng)政府采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革，從而更好地發(fā)揮政府采購(gòu)制度在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)方面的作用。

突出采購(gòu)人的主體責(zé)任、完善內(nèi)控機(jī)制，貫徹落實(shí)“放管服”精神

政府采購(gòu)活動(dòng)的流程大致為：政府采購(gòu)預(yù)算的編制→采購(gòu)計(jì)劃的制訂和執(zhí)行→采購(gòu)需求（采購(gòu)方案）提出→采購(gòu)項(xiàng)目申請(qǐng)→項(xiàng)目委托→采購(gòu)文件的制作→采購(gòu)文件的審定→評(píng)標(biāo)→確定中標(biāo)人→簽訂采購(gòu)合同→合同履行→履約驗(yàn)收→結(jié)算支付。從內(nèi)控機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)來(lái)看，最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)應(yīng)該在采購(gòu)需求的提出和履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，因此，有必要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收的監(jiān)督管理，防控風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)采購(gòu)需求管理

87 號(hào)令第十條規(guī)定“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購(gòu)需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算”。只要不違反《政府采購(gòu)法》等相關(guān)規(guī)定，不違背公平、公正、公開(kāi)原則，不對(duì)潛在投標(biāo)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇和歧視待遇，采購(gòu)人有全力、有責(zé)任確定采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)規(guī)格、商務(wù)要求、標(biāo)的數(shù)量、項(xiàng)目交付時(shí)間地點(diǎn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。那么，如何加強(qiáng)采購(gòu)需求管理？一是強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體，要求使用單位提出市場(chǎng)調(diào)研和論證情況，并要求單位主要負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)，確認(rèn)書上明確告知所要承擔(dān)的法律責(zé)任及后果，二是要求審計(jì)部門審核簽字確認(rèn)。

2.加強(qiáng)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)的管理

項(xiàng)目合同簽訂與履約驗(yàn)收是政府采購(gòu)最為重要的環(huán)節(jié)之一，也是檢驗(yàn)采購(gòu)需求和政府采購(gòu)工作是否成功的重要環(huán)節(jié)。如果該環(huán)節(jié)采購(gòu)人的主體責(zé)任落實(shí)不到位，不僅導(dǎo)致整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)流于形式，甚至直接影響教學(xué)設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在這方面，我校的具體做法是：壓實(shí)采購(gòu)人在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)的主體責(zé)任；根據(jù)項(xiàng)目大小，分層級(jí)分別組織驗(yàn)收小組，或是邀請(qǐng)專家，進(jìn)行多種形式的驗(yàn)收和監(jiān)督。

3.完善內(nèi)控機(jī)制，細(xì)化內(nèi)控流程，加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)采購(gòu)工作高效廉潔

采購(gòu)人的主體責(zé)任不是采購(gòu)辦一個(gè)部門的事情。財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)）提出，要以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，通過(guò)制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問(wèn)責(zé)嚴(yán)格的政府采購(gòu)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度，做到約束機(jī)制健全、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、監(jiān)督問(wèn)責(zé)到位，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。按照內(nèi)控管理要求，從預(yù)算編制、需求設(shè)計(jì)到采購(gòu)實(shí)施、合同簽訂、履約驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”的原則落實(shí)相應(yīng)的責(zé)任到項(xiàng)目預(yù)算提出部門、審計(jì)監(jiān)督部門、招標(biāo)采購(gòu)辦等各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各部門之間既相互配合，又互相制約，形成有效的內(nèi)部牽制與監(jiān)督。

當(dāng)前，各高校基本都建立了專職采購(gòu)辦公室，具體負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作，按照項(xiàng)目部門提出的采購(gòu)需求、立項(xiàng)報(bào)告，依據(jù)政府采購(gòu)法律法規(guī)，采取相應(yīng)的采購(gòu)方式實(shí)施集中采購(gòu)、部門集中采購(gòu)、分散采購(gòu)等。但是，實(shí)際工作中，采購(gòu)辦往往既要督促細(xì)化采購(gòu)需求，又要負(fù)責(zé)合同送審及簽訂，甚至還要組織履約驗(yàn)收、結(jié)算報(bào)銷，將政府采購(gòu)制度實(shí)施之前分散于各部門的項(xiàng)目執(zhí)行所有工作“全盤接收”，既有違政府采購(gòu)內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)初衷，也不利于監(jiān)督。因此，應(yīng)積極落實(shí)財(cái)庫(kù)99號(hào)文的規(guī)定，建立完善政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理流程，推動(dòng)政府采購(gòu)工作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化；明確政府采購(gòu)承辦部門、管理監(jiān)督的崗位職責(zé)；制定政府采購(gòu)預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃編制辦法，規(guī)范部門集中采購(gòu)目錄外、集中采購(gòu)限額下的項(xiàng)目采購(gòu)管理辦法，制定履約、驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)辦法等內(nèi)部管理制度；明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、項(xiàng)目詢價(jià)與定價(jià)、采購(gòu)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離，從根本上落實(shí)“歸口管理，管采分離”。

4.加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督

審計(jì)部門應(yīng)作為內(nèi)控的主要力量對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，尤其要對(duì)需求制定、合同簽訂、履約驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予充分重視，防患于未然。

問(wèn)題與困惑

最后，針對(duì)工作中存在的問(wèn)題，我也提出幾點(diǎn)疑惑：一是如何落實(shí)高校科研儀器設(shè)備“放管服”改革要求？二是如何認(rèn)定科研設(shè)備？三是財(cái)務(wù)、審計(jì)部門在政府采購(gòu)活動(dòng)中如何定位？四是高校采購(gòu)如何加強(qiáng)監(jiān)管，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題如何追責(zé)，誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)？五是在高校采購(gòu)中如何落實(shí)政府采購(gòu)政策功能？六是購(gòu)置進(jìn)口設(shè)備如何備案？七是高校公務(wù)機(jī)票定點(diǎn)采購(gòu)如何執(zhí)行，是否也包含了科研經(jīng)費(fèi)的使用？

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。