融資平臺(tái)公司能否參與PPP項(xiàng)目？

【探討與爭(zhēng)鳴】

融資平臺(tái)公司能否參與PPP項(xiàng)目？

■ 明譚

PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方可以是地方融資平臺(tái)嗎？乍一聽到這個(gè)問(wèn)題，很多業(yè)內(nèi)人士幾乎會(huì)下意識(shí)地反應(yīng)：當(dāng)然不可以。因?yàn)檎邍?yán)格限定，作為融資平臺(tái)的國(guó)企是不允許承擔(dān)PPP項(xiàng)目的，這一點(diǎn)在很多規(guī)范性文件中都有所申明。不過(guò)，今年以來(lái)，國(guó)家對(duì)融資平臺(tái)的政策作出微調(diào)，PPP項(xiàng)目并不是一概不允許融資平臺(tái)參與。回溯政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)融資平臺(tái)的態(tài)度變化，我們可能會(huì)對(duì)PPP是否允許融資平臺(tái)參與這個(gè)問(wèn)題有更深的體會(huì)與把握。

融資平臺(tái)公司能否參與PPP項(xiàng)目的政策變遷

地方政府融資平臺(tái)并不是一開始就被禁止參與PPP項(xiàng)目的。把視線拉回至2015年，當(dāng)時(shí)PPP項(xiàng)目在我國(guó)正處于大規(guī)模推進(jìn)之際，相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)地方政府融資平臺(tái)的參與還沒有嚴(yán)令說(shuō)“不”。《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)辦發(fā)42號(hào)文）就明確提出，對(duì)已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)?/span>PPP項(xiàng)目。當(dāng)然，對(duì)于融資平臺(tái)參與PPP的方式也有所規(guī)范，就是要與政府脫鉤，并與政府簽訂合同明確權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式進(jìn)行變相融資。

在之后的發(fā)展過(guò)程中，由于許多操作不規(guī)范的項(xiàng)目也被包裝成PPP項(xiàng)目入庫(kù)，增加了政府的償債責(zé)任，清理與規(guī)范PPP項(xiàng)目成為監(jiān)管重點(diǎn)。經(jīng)歷了2017年、2018年嚴(yán)格的PPP項(xiàng)目入庫(kù)審核與大規(guī)模的退庫(kù)清理，融資平臺(tái)開始與PPP項(xiàng)目“絕緣”了。《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號(hào))說(shuō)得很清楚：“國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。”

今年以來(lái)，政策似乎又出現(xiàn)了一絲松動(dòng)。財(cái)政部3月7日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱財(cái)金10號(hào)文）規(guī)定，“各級(jí)財(cái)政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：……（三）本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的。”禁止融資平臺(tái)作為社會(huì)資本參與的PPP項(xiàng)目?jī)H限于本級(jí)政府項(xiàng)目，即讓本級(jí)融資平臺(tái)不能去充當(dāng)本級(jí)政府的融資“白手套”，這相當(dāng)于給融資平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目悄然“松綁”。

對(duì)國(guó)企負(fù)債約束的政策指引，約束融資平臺(tái)有所為有所不為

誠(chéng)然，吸引民企和外企參與PPP，從而實(shí)現(xiàn)有效撬動(dòng)社會(huì)資本，無(wú)論從階段性政策目標(biāo)還是長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃看，都是政策引導(dǎo)的方向。然而，在我國(guó)PPP的初始“培育”階段，國(guó)有企業(yè)無(wú)疑將扮演重要角色。國(guó)企參與PPP項(xiàng)目，既有天然優(yōu)勢(shì)，也存在制度約束，對(duì)此應(yīng)辯證看待；徹底與政府脫鉤、完成轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司也應(yīng)服從國(guó)企的這一規(guī)律。

2018年9月13日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），其中很多政策要點(diǎn)值得具有國(guó)企背景的政府融資平臺(tái)關(guān)注，以更好地在PPP項(xiàng)目中有所為，有所不為。

其一，就是PPP實(shí)務(wù)界一直討論的破產(chǎn)隔離原則得到了政策肯定。《指導(dǎo)意見》要求積極支持國(guó)有企業(yè)按照真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則，依法依規(guī)開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。這意味著國(guó)資融資平臺(tái)公司一旦參與PPP項(xiàng)目，可以ABS、REITs開展融資，且破產(chǎn)隔離將有效提振市場(chǎng)信心，便于相關(guān)債券的發(fā)行，有利于社會(huì)資本方進(jìn)行融資。國(guó)辦發(fā)42號(hào)文曾要求，金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資。因此，破產(chǎn)隔離原則的引入，也符合金融機(jī)構(gòu)審慎貸款與監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的要求。《指導(dǎo)意見》中指出的以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益為資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，也符合當(dāng)前的主流資本退出操作機(jī)制，融資平臺(tái)處理起來(lái)應(yīng)該較為駕輕就熟。

其二，《指導(dǎo)意見》旗幟鮮明地要求完善國(guó)企參與國(guó)家或者地方發(fā)展戰(zhàn)略、承擔(dān)公共服務(wù)的合法權(quán)益保障機(jī)制。換言之，支持地方政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)企責(zé)無(wú)旁貸。國(guó)資融資平臺(tái)公司在滿足財(cái)金10號(hào)文要求的前提下，無(wú)論是從法理依據(jù)還是從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，都可以有條件地參與PPP項(xiàng)目。

其三，《指導(dǎo)意見》對(duì)融資公司的轉(zhuǎn)型提出嚴(yán)格要求，且勢(shì)在必行。例如，對(duì)嚴(yán)重資不抵債的地方融資平臺(tái)，《指導(dǎo)意見》要求依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止“大而不能倒”，遏制風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)很多已經(jīng)失去清償能力的融資公司來(lái)說(shuō)，不啻于開出“病危通知單”。融資公司轉(zhuǎn)型已然避無(wú)可避，而且只有完成轉(zhuǎn)型，融資平臺(tái)才能更好地參與PPP項(xiàng)目。

融資平臺(tái)規(guī)范操作是根本，轉(zhuǎn)型升級(jí)是現(xiàn)實(shí)理性選擇

國(guó)企在資金融通與基礎(chǔ)建設(shè)上有優(yōu)勢(shì)慣性，在響應(yīng)政策號(hào)召上相對(duì)民營(yíng)企業(yè)更為積極。而部分PPP項(xiàng)目需要較大的先期投資，PPP項(xiàng)目全生命周期的利潤(rùn)率優(yōu)勢(shì)不明顯，對(duì)地方政府契約精神存在猶疑、在融資上又不占優(yōu)勢(shì)的民營(yíng)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目仍持觀望態(tài)勢(shì)。種種因素都導(dǎo)致地方政府對(duì)國(guó)資融資平臺(tái)具有天然的親近感。但是，政府對(duì)于融資平臺(tái)參與PPP項(xiàng)目仍應(yīng)警惕對(duì)待，并要求其規(guī)范操作，不能擴(kuò)大政府負(fù)債是底線。這也是融資平臺(tái)參與PPP項(xiàng)目時(shí)需要重點(diǎn)注意的。

按照財(cái)金10號(hào)文的規(guī)定，由政府實(shí)際兜底投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不是規(guī)范的PPP項(xiàng)目。這些項(xiàng)目中，往往存在政府回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或者保障最低收益，甚至甲乙雙方簽訂陰陽(yáng)合同，或者政府為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保、還款承諾等問(wèn)題，融資平臺(tái)一旦參與PPP項(xiàng)目，這些都是堅(jiān)決不允許的。

不過(guò)，PPP項(xiàng)目中，政府并不是不能完全對(duì)融資平臺(tái)公司作任何有利承諾。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》明確，政府可通過(guò)無(wú)償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項(xiàng)目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式，提高項(xiàng)目公司的整體收益水平。

在使用者付費(fèi)模式下，政府也可以簽訂唯一性條款保證項(xiàng)目公司的利潤(rùn)。例如，在公路項(xiàng)目中，可以規(guī)定政府承諾在一定年限內(nèi)，在 PPP 項(xiàng)目附近一定區(qū)域不會(huì)修建另一條具有競(jìng)爭(zhēng)性的公路，保證項(xiàng)目公司的合理利潤(rùn)。在污水處理和垃圾處理項(xiàng)目中，政府可能會(huì)承諾按時(shí)提供一定量的污水或垃圾以保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。這種承諾與不可讓政府兜底PPP項(xiàng)目的償還責(zé)任本身不矛盾。

綜上，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有政策條件下，地方政府融資平臺(tái)可以參加非本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目，但能否滿足資產(chǎn)負(fù)債率要求將成為參與的首要前提。

《指導(dǎo)意見》原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，設(shè)定基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線，基準(zhǔn)線加10個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率重點(diǎn)監(jiān)管線。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》對(duì)于國(guó)企債務(wù)公開也有明確規(guī)定，要求各級(jí)相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門將各類企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線以及按照規(guī)定應(yīng)公開的企業(yè)財(cái)務(wù)信息，通過(guò)“信用中國(guó)”等媒介向社會(huì)公開，國(guó)有資產(chǎn)管理部門要將列入重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，報(bào)送積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會(huì)議辦公室，并由聯(lián)席會(huì)議辦公室通報(bào)相關(guān)部門。

債務(wù)纏身的地方融資平臺(tái)面臨如此大的公開壓力，只能加快轉(zhuǎn)型，并通過(guò)參與PPP項(xiàng)目等運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)新生。地方政府也可以此為契機(jī)，規(guī)范PPP項(xiàng)目操作，取信于企業(yè)，打消民企、外企參與PPP項(xiàng)目的疑慮。假以時(shí)日，相信規(guī)范而收益預(yù)期較為穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目終將成為社會(huì)資本眼中的“香餑餑”。

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