正本清源，糾正曲解 讓交易平臺的公共服務職能回歸“正解”

【貫徹落實國辦發[2015]63號文四周年回眸②】

正本清源，糾正曲解

讓交易平臺的公共服務職能

回歸“正解”

■ 本報記者 楊文君

“我多次和有關部門呼吁，進平臺不等于進場，進平臺不等于進中心，可是沒人聽進我的意見。”

“現在公章都不在我們手里了，需要的時候還要跑到其他單位去蓋章。”

“公共資源交易平臺怎么能既是交易場所，又是監管者呢，這不又是新的管采不分嗎？”

……

在關于各地公共資源交易平臺整合的采訪中，記者聽到了許多這樣的抱怨聲。

國務院辦公廳《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發[2015]63號，以下簡稱“63號文”）強調，整合建立統一的公共資源交易平臺的基本原則之一是堅持公共服務、資源共享。即立足公共資源交易平臺的公共服務職能定位，整合公共資源交易信息、專家和場所等資源，加快推進交易全過程電子化，實現交易全流程公開透明和資源共享。然而，在各地公共資源交易平臺整合的實踐中，交易平臺的公共服務職能這一定位卻“變味了”。究其原因，業內多數人士認為，還是對交易平臺定位的理解不正確所致。

曲解公共服務職能定位，后續問題接踵而至

公共資源交易平臺的公共服務職能定位具體指什么？63號文中雖提及了這一概念，但無明確定義，政府采購業界對此也沒有統一的定論，但多位專家表示，公共資源交易平臺應當為交易主體提供全流程的各類服務。

“公共服務是一個非常寬泛的詞語，一般認為，凡是由公共部門或準公共部門提供的能夠滿足公共利益需要的公共產品或服務都屬于公共服務。至于公共服務是指僅滿足公民生活、生存與發展的某種需求，還是指既包括滿足公民的需要，也包括滿足公共部門、企業等所有主體需求的產品或服務，學術界尚未達成一致意見。”中國人民大學國家發展與戰略研究中心、公共資源交易研究中心教授王叢虎認為，公共資源交易的性質決定了交易平臺的性質和定位，交易平臺的公共服務職能應該是指，既要服務于政府等公共部門，還要服務市場主體和普通公民等各類行為人。

深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳則給出了更為具象的答案。汪泳認為，63號文提到的公共服務是指，通過操作系統提供交易全流程的服務，具體包括咨詢服務、登記服務、場地服務、信息公開服務、交易過程服務、檔案服務和數據統計服務等。由此也不難理解，交易平臺更像是一個服務場所、服務平臺，并不具備政府采購等交易活動的監督管理職能。

針對上述解釋，有人也表示疑惑：“根據63號文的要求，公共資源交易平臺的定位就是為各類交易主體提供公共服務，在統一的平臺上實現信息和資源共享，依法推進公共資源交易高效規范運行，這難道和各類交易主體按照相關法律法規進行操作不沖突嗎？”

對此，南京審計大學副校長裴育用一個形象的比喻作出了解答：“這就像高速公路，只要按照高速公路的基本要求上路即可，至于公路上跑的是什么類型的車、怎么跑、靠什么動力來跑，這些都是駕駛人自己的事情。”

然而，據多位受訪者“吐槽”，實務操作中，部分地區有意或無意地曲解了公共資源交易平臺的公共服務職能定位，抑或是無限放大了這種服務職能，為公共資源交易活動增設各類“門檻”，違法干預交易主體的自主權，或是由監督管理替代服務，監管缺位、越位和錯位現象不同程度存在，甚至有人把公共服務與公共權力相掛鉤，引發了一系列問題，典型的如集中采購機構的獨立法人地位被剝奪、財政部門對政府采購活動的監督管理權“旁落”、資源非但沒有共享還造成了浪費等，背離了公共資源交易平臺整合的初衷和基本原則。

誤解“進平臺”概念，將“進平臺”等同于“進中心”“進場”

63號文發布以來，各地加快公共資源交易平臺整合步伐，走出了模式各異的路子。像上海等地只是將政府采購所有的信息通過系統接口與當地公共資源交易網絡平臺進行對接，更多的地方則是成立了公共資源交易中心這一機構，將政府采購中心并入交易中心，要么“一套班子，兩塊牌子”，要么取消采購中心的獨立法人地位，政府集中采購機構不復存在，還有的地方建起樓堂館所，強制政府采購必須進場交易。

那么，如何評價這幾種做法？

“個人比較支持上海等地借助電子化完成公共資源交易平臺整合的做法。那種認為成立交易中心、將政府采購等各類交易活動‘進中心’‘進場’實施，就算是完成了公共資源交易平臺整合的做法，其實在后續交易活動的組織實施過程中，會出現更多爭端和矛盾，有些問題甚至是無解的。以政府采購為例，單一來源、詢價等非招標采購項目，其實是不需要場所的，也無需‘進平臺’‘進場’交易，整合構建無形的電子化交易平臺更為適宜。”一位專家坦言。

王叢虎表示，首先要厘清交易平臺的概念。公共資源交易平臺是指實施統一的制度和標準、具備開放共享的公共資源交易電子服務系統和規范透明的運行機制，以及為市場主體、社會公眾、行政監督管理部門等提供公共資源交易綜合服務的體系。不難看出，公共資源交易平臺包括有形的交易場所和無形的網絡交易平臺，但無論怎樣，都必須遵循統一的制度和標準、公開透明，并且能為各類監督者和市場主體提供必要的服務。

“但這并不代表‘進平臺’就等于‘進中心’‘進場’。”湖北省漢川市公共資源交易中心倪劍龍提醒道。

“進平臺”不等于“進中心”，集中采購機構的獨立法人地位應保留，采訪中，多位專家給出了這樣的觀點。他們認為，公共資源交易中心是公共資源交易平臺的組織機構之一，是平臺整合的產物，也是在各級集中采購機構成立之后才出現的新組織。但這并不是要求政府采購要進入公共資源交易中心才能進行交易，63號文的初衷其實是建立一個網絡平臺。另外需要說明的是，我國《政府采購法》第十六條第二款明確，集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。在《政府采購法》完成修改之前，集中采購機構的獨立事業法人地位并沒有改變。即使是將集采機構“并入”交易中心，也不應取消其獨立的事業單位法人身份，只是將其交易業務接入公共資源交易大平臺而已。早在2014年財政部發布的《關于公共資源交易中心開展政府采購活動有關問題的通知》（財庫［2014］165號）中就明確要求，集中采購機構應保留獨立的法人地位，依法承擔相應的法律責任，體現集中采購機構的公益性特征。但是，仍有不少地方直接將集采機構“并入”公共資源交易中心，且取消其獨立的事業單位法人地位，而這些地方的交易中心又大多是盈利性質的，與集采機構的非營利性、公益性背道而馳。有受訪者認為，實際上，這種直接“并入”需要地方人大或常委會的特別授權，否則，如果沒有明確的法律法規規定，即是違法的。獲得法律法規的特別授權，是許多直接將集采機構“并入”公共資源交易中心并取消其獨立事業單位法人地位的必要條件。

“進平臺”不等于“進場”，互聯網的優勢應得到有效發揮，對于很多社會代理機構而言更是如此。“63號文印發之前，全國各種公共資源交易中心泛濫且管理混亂，個人認為，63號文的本意是想通過互聯網技術把各種交易平臺聯起來、用起來，即所謂的資源共享。”海南菲迪克招標咨詢有限公司總經理彭時明表示，現在很多地方要求所有的政府采購項目必須進場交易，采購業務流程中的每一步都要通過線下操作，這樣做完全忽視了互聯網的作用，而這些操作本來是可以線上完成的。

倪劍龍也認為，公共資源交易平臺整合的目的是打造公共資源交易全國一張網，實現網下無交易、網上全公開。過于重視有形場所的構建，硬性要求政府采購等交易活動“進場”交易，忽視了電子化交易平臺的構建和應用，不符合公共資源交易改革的本意。

多位專家指出，不少地方將平臺整合等同于“進中心”“進場”交易，根本原因還是對公共資源交易平臺的性質、概念及其公共服務職能定位的認識不準確，一步錯，步步錯。個別地方學法、守法意識淡薄，甚至出現行政權力大于法律權力，地方政府令凌駕于法律之上的現象，加重了人們的誤解和執行中的偏差。此外，可能還存在資金、人員方面利益驅動等更為復雜的因素。

錯解權力運行機制，“管采不分”問題卷土重來

我國政府采購實行管理職能與執行職能分離的管理體制，即管理者作為“裁判員”負責政策制定和監督管理，執行者作為“運動員”負責具體業務的組織實施和政策執行。隨著《政府采購法》及其配套法規規章制度的實施，我國政府采購管理職能與操作職能日趨完善，形成了分工負責、協調運行的工作機制。然而，在公共資源交易平臺整合過程中，“管采不分”的老問題“卷土重來”。

據知情人士透露，合肥市政府采購中心與公共資源交易中心整合后，該市把財政部門對政府采購活動的監管權通過地方立法的形式交給了公共資源交易監督管理局，而該局為交易中心的上級管理機構。為了解相關情況，記者撥通了合肥市財政局的電話。當問及政府采購監管權是否已被授權出去的問題時，接電話的工作人員回答略顯遲疑：“我們只是初步擬了方案，還沒有獲得正式批準。”

盡管記者沒有得到明確的回答，“管采不分”的問題卻可見一斑。據了解，公共資源交易平臺整合中，不少地區采用“一委一辦一中心”模式，即成立公共資源交易管理委員會，由地方政府領導擔任主任、副主任，各有關部門主要負責人為成員，負責公共資源交易的決策協調工作；管委會下設公共資源交易監督管理辦公室（監督管理局）、公共資源交易中心，由監管辦（局）行使政府采購等交易活動的監督管理權，交易中心負責政府采購等具體業務，形成了新的“管采不分”“管辦不分”，業內人士認為，這樣的改革更像是一種倒退。

黨的十七大報告明確提出，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制；63號文也要求，按照管辦分離、依法監管的要求，進一步減少政府對交易活動的行政干預，強化事中事后監管和信用管理，創新電子化監管手段，健全行政監督和社會監督相結合的監督機制；財政部《關于貫徹落實整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案有關問題的通知》（財庫[2015]163號）進一步明確，各級財政部門作為法定的政府采購監督管理部門，要在堅持“管采分離”管理體制的基礎上，按照黨中央、國務院有關決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的要求，進一步完善政府采購管理體制，健全與監察、審計部門協作配合的監管機制，防止權力濫用。

“政府采購的管采分離問題屢次被重點強調，是值得我們關注和思考的。在公共資源交易平臺整合過程中，無論是通過地方立法還是規范性文件將財政部門的監管權授予其他部門，都必須堅持兩個原則：一是合法性原則，即委托和授權必須于法有據，符合法定權限、法定程序和法定內容；二是管采分離原則，即負責監督管理的機構和具體執行采購的機構要嚴格分開，且分屬不同的獨立法人單位。否則，就會削弱對政府采購的監督管理。”汪泳指出。

“各地做法不一，這也是改革的必經之路，應給予一定的寬容，‘讓子彈飛一會兒’。”一位不愿透露姓名的業內專家表示。

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