“后PPP時(shí)代”管理問(wèn)題探析

“后PPP時(shí)代”管理問(wèn)題探析

■ 王啟龍

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2019年6月末，2014年以來(lái)共累計(jì)PPP項(xiàng)目9036個(gè)、投資額13.6萬(wàn)億元；累計(jì)落地項(xiàng)目5811個(gè)、投資額8.8萬(wàn)億元，落地率64.3%；累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目3446個(gè)、投資額5.1萬(wàn)億元，開(kāi)工率59.3%。

從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出，一方面，PPP模式已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)重要的組成部分，另一方面，大量PPP項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)入落地階段。受限于地方財(cái)政承受能力10%“紅線(xiàn)”的約束，在新增PPP項(xiàng)目速度放緩后，地方政府的工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向管理，“后PPP時(shí)代”已然來(lái)臨。新階段如何管理好PPP項(xiàng)目，促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，這些都值得思考。筆者曾為某落地PPP項(xiàng)目提供了建設(shè)期的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，通過(guò)對(duì)建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)初期的調(diào)研和分析，并走訪(fǎng)其他落地項(xiàng)目，總結(jié)出以下幾點(diǎn)建議，供管理者參考。

一是厘清政府與社會(huì)資本職能，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變。

即使經(jīng)過(guò)多年的政策普及和規(guī)范化整改，有些地方政府管理者對(duì)PPP模式的認(rèn)知仍然存在一定的誤區(qū)，僅將其視為一種新的融資渠道。有的地方政府還區(qū)分不清實(shí)施機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位，過(guò)多參與項(xiàng)目建設(shè)工作，如在PPP合同中規(guī)定政府有權(quán)參與采購(gòu)、有權(quán)參與項(xiàng)目的變更等。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府方未厘清其與社會(huì)資本的職能關(guān)系和工作界限，對(duì)項(xiàng)目管理干涉過(guò)多。這種安排既使具體管理者疲憊不已，也束縛了社會(huì)資本的建設(shè)管理優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目提高建設(shè)管理效率的初衷。

PPP模式一方面要緩解地方財(cái)政的支出壓力，另一方面還要提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。為了更高效地滿(mǎn)足社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府行政資源，政府有必要放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變角色，從項(xiàng)目參與者真正轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，發(fā)揮其建設(shè)優(yōu)勢(shì)。

二是強(qiáng)化管理人員合同意識(shí)，建立健全績(jī)效考核體系。

PPP項(xiàng)目的合作周期一般為10-30年，且涉及投資、建設(shè)、管理等諸多內(nèi)容，因此項(xiàng)目文件具有合同體系關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、內(nèi)容專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合同編制都由咨詢(xún)公司完成，在對(duì)合同的理解上，實(shí)施機(jī)構(gòu)的人員存在“先天不足”，容易出現(xiàn)理解不到位、誤解合同條款的情形，對(duì)合同中融資交割、建設(shè)進(jìn)度、履約保函等關(guān)鍵事項(xiàng)缺乏必要的督促和管理。這極有可能導(dǎo)致資本金到位不及時(shí)、貸款進(jìn)度滯后、建設(shè)成本超支、建設(shè)超期等問(wèn)題，繼而影響項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，為PPP項(xiàng)目后續(xù)服務(wù)費(fèi)結(jié)算、運(yùn)營(yíng)、移交留下隱患。建議在PPP項(xiàng)目落地后，及時(shí)明確項(xiàng)目管理人員的分工和責(zé)任，組織合同管理培訓(xùn)，加強(qiáng)合同條款認(rèn)知，尤其是對(duì)違約條款及事項(xiàng)形成分級(jí)預(yù)警，防微杜漸，避免嚴(yán)重違約事件和重大爭(zhēng)議的發(fā)生。

績(jī)效考核作為PPP項(xiàng)目合規(guī)的重要標(biāo)志和管理的重要抓手，應(yīng)被管理者予以重視。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核包括建設(shè)期績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核以及移交階段績(jī)效考核。完善、合理的績(jī)效考核體系在避免政府固化支出的同時(shí)，還能夠激發(fā)企業(yè)的積極性。

三是建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，提高部門(mén)協(xié)同效應(yīng)。

由于PPP項(xiàng)目前期涉及多個(gè)部門(mén)，根據(jù)政策要求，項(xiàng)目實(shí)施方案需要進(jìn)行聯(lián)審及政府審批。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作之初，往往成立諸如某PPP項(xiàng)目指揮部、PPP項(xiàng)目辦公室等政府協(xié)調(diào)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目落地后基本就名存實(shí)亡了。此時(shí)，項(xiàng)目的推進(jìn)主體由實(shí)施機(jī)構(gòu)變成了項(xiàng)目公司，項(xiàng)目推進(jìn)卻沒(méi)有了之前的“便利”。PPP項(xiàng)目落地僅靠實(shí)施機(jī)構(gòu)的支持是不夠的，仍需財(cái)政、發(fā)改、土地等多個(gè)部門(mén)的配合。缺乏必要的工作機(jī)制會(huì)導(dǎo)致工作效率低下，缺乏必要的責(zé)任分工會(huì)導(dǎo)致推諉，進(jìn)而嚴(yán)重影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。建議政府建立各審批部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，如定期的聯(lián)席會(huì)議、設(shè)立各部門(mén)聯(lián)絡(luò)人等，制定長(zhǎng)效的PPP項(xiàng)目管理制度，將部門(mén)協(xié)作納入干部考核體系中，提高部門(mén)間的協(xié)同效應(yīng)。

四是重視咨詢(xún)機(jī)構(gòu)作用，發(fā)揮第三方優(yōu)勢(shì)。

隨著PPP項(xiàng)目近幾年的發(fā)展，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用已被廣泛認(rèn)可。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目從發(fā)起到簽約都有咨詢(xún)公司保駕護(hù)航，全程協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)完成各項(xiàng)工作。但項(xiàng)目落地后咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用還未引起地方政府的足夠重視。由于部分PPP項(xiàng)目存在前期論證不充分、社會(huì)資本報(bào)價(jià)不理智等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)大量變更和爭(zhēng)議事項(xiàng)，在進(jìn)行談判之前需要第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的評(píng)估。在談判桌上面對(duì)社會(huì)資本的談判團(tuán)隊(duì)，地方政府更需引入專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)彌補(bǔ)弱勢(shì)。選擇一家經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的咨詢(xún)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施十分重要，咨詢(xún)工作為地方政府帶來(lái)的價(jià)值是不可估量的。

五是理性面對(duì)“分手”，打通退出通道。

社會(huì)資本的退出機(jī)制是PPP模式的重要組成部分，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等出臺(tái)的相關(guān)文件為退出提供了政策依據(jù)。PPP項(xiàng)目落地后，社會(huì)資本方的退出方式一般有股權(quán)變更、提前終止、項(xiàng)目移交等。有些項(xiàng)目股東完成了階段性工作后，確實(shí)存在退出需求，如設(shè)計(jì)單位、施工單位在建設(shè)期結(jié)束后，就完成了其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的工作，繼續(xù)擔(dān)任股東的意義不大。有些項(xiàng)目股東在建設(shè)期因融資、母公司經(jīng)營(yíng)狀況等原因無(wú)法繼續(xù)擔(dān)任，為保障項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)讓有能力的社會(huì)資本來(lái)取代。出于保護(hù)政府利益等多方面原因，PPP合同對(duì)退出一般都設(shè)置了“事先征求政府部門(mén)同意”、股東必須持股滿(mǎn)多少年等條款，變相增加了退出難度，給雙方都設(shè)置了障礙。當(dāng)發(fā)生退出事項(xiàng)時(shí)，容易陷入激烈談判并導(dǎo)致其他違約事項(xiàng)的出現(xiàn)，最后往往要通過(guò)仲裁或訴訟等方式退出。建議地方政府在國(guó)家政策的基礎(chǔ)上制定靈活的PPP退出機(jī)制，在制定合同時(shí)充分考慮多種因素，制定保障預(yù)案，在面對(duì)“分手”時(shí)能夠準(zhǔn)備充分，理性對(duì)待。

進(jìn)入“后PPP時(shí)代”以來(lái)，PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)將面臨越來(lái)越多的困難和挑戰(zhàn)，需要每一方參與主體的努力，回歸PPP的本質(zhì)，不忘初心，方能促進(jìn)PPP事業(yè)健康發(fā)展。

（作者單位：北京大岳咨詢(xún)有限責(zé)任公司）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。