政府采購電子賣場的政策依據

【政府采購電子賣場系列談】

政府采購電子賣場的政策依據

——兼談對協議供貨制度的再認識（一）

■ 張曉光

政府采購電子賣場是執行協議供貨和定點采購業務的電子化平臺，其政策依據就是協議供貨制度。自2002年財政部推行協議供貨制度以來，這項制度從早期因高效、規范且采購人滿意度高而備受好評，到后來被貼上“價格高、效率低”的標簽而風光不再，從被業內人士視為集中采購的主要實施方式之一，到人們要求徹底改變現行協議供貨與市場脫節的狀況，褒貶不一，毀譽參半。《政府采購法》《政府采購法實施條例》均未涉及協議供貨制度，財政部2004年頒布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱18號令）第六章附則對協議供貨制度進行了簡單的規定。2013年，時任財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上指出，財政部正在擬定《協議供貨管理辦法》。2017年修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）中已不再出現關于協議供貨采購和定點采購的任何字眼。時至今日，財政部也還尚未出臺有關協議供貨制度的規范性文件。

雖然法律法規、規范性文件并未對協議供貨制度作出專門規定，這項制度卻在近20年的政府采購實踐中做出了重要貢獻。任何一項制度都不可能是完美無缺的，而一項制度能夠存在近20年，一定有其不可替代的價值和作用，協議供貨制度即是如此。協議供貨制度到底出了什么問題？是這一制度的問題還是政府采購制度的問題？是協議供貨制度本身存在缺陷，還是協議供貨實踐偏離了方向？是人的主觀能動性發揮不夠，還是技術手段尚未充分利用？推進政府采購電子賣場改革，就必須以問題為導向，系統梳理協議供貨制度的發展歷程，正確看待其演進中出現的問題，科學預判其未來的發展趨勢。

一、協議供貨制度的發展歷程

協議供貨制度最早由財政部在中央單位推行，梳理財政部公開發布的文件和財政部領導講話中關于協議供貨制度的內容，可以對這一制度的發展歷程進行系統、整體的把握。

（一）協議供貨制度的嘗試和初創階段

2002年3月，財政部發布《關于中央單位2002年計算機和打印機采購有關事宜的通知》（財庫［2002］13號，以下簡稱13號文），明確了推行協議供貨制度的目的、緣由及具體內容。其目的是“為了進一步推進中央單位政府采購工作，減少重復招標，方便單位采購，降低采購成本，提高采購效率”，其緣由是“借鑒國際通行做法和總結去年試點經驗”，也就是說，協議供貨制度在2001年進行了試點，其內容是“通過統一公開招標定產品、定價格、定服務、定期限，并以財政部文件形式將中標供應商的協議供貨承諾書及相關內容印發中央單位執行”。定產品、定價格、定服務、定期限這“四定”是協議供貨制度的核心要素。“四定”和協議供貨承諾書形成的“四定一協議”成為協議供貨制度的主要特征。13號文還指出，“實行政府采購協議供貨制度是加強中央單位經常性采購項目管理的有效方式，本次采購活動是推行這一制度的首次探索”，即協議供貨制度于2002年3月在中央單位正式實行。

2002年5月，《財政部關于印發〈中央單位2002年政府采購計劃〉的通知》（財庫［2002］27號）指出協議供貨制度是政府采購的組織形式，并詳細列明了協議供貨制度的范圍，主要是“跨部門的通用商品，如商用計算機、打印機、復印機、公務用車、復印紙等，具體范圍視情況而定”。其中，公務用車是技術和規格統一的通用商品，但不是小額零星商品。

2002年6月，《中央單位2002年復印機采購通知》（財庫［2002］36號）明確，中央單位2002年復印機采購執行協議供貨制度，同時明確中央單位主管部門以及各系統的中央單位可以聯合組織批量采購，并通過談判獲得規模效益。中央單位可聯合組織批量采購是批量采購的早期形式，從這一文件可知，這里的批量采購是建立在協議供貨制度上的批量采購。

2002年11月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長肖捷在講話中指出：“為了解決經常性采購項目重復采購、成本高、工作效率低、用戶缺乏自主權等問題，中央單位對計算機、打印機和復印機實行了政府采購協議供貨制度。”協議供貨制度能夠解決用戶缺乏自主權的問題，即采購人可以自選中標品牌和中標產品，這也是協議供貨制度的重要特點。

2003年4月，《財政部關于進一步做好中央單位2003年政府采購工作有關問題的通知》（財庫［2003］19號）明確，在政府集中采購活動中，要廣泛采用政府采購協議供貨采購方法，同時積極探索其他規范簡便的采購方法，縮短采購周期，及時滿足最終用戶的需求。這里將協議采購作為一種采購方法。

2003年6月，《財政部關于中央單位政府采購工作中有關執行問題的通知》（財辦庫［2003］56號）指出，“凡是以政府采購協議供貨制度形式進行的政府采購項目，其適用范圍為所有中央單位”，明確了適用協議供貨制度的采購人范圍。

2004年4月，在中央國家機關政府集中采購工作會議上，時任財政部國庫司副司長周成躍在講話中對協議供貨制度做了詳細論述。他指出：“要改進采購方法，推廣協議供貨制度，這是提高政府集中采購效率的關鍵。中央國家機關政府集中采購項目多，人手少，必須提高單次招標的效果，通過一次招標為有共同需求的各單位確定中標供應商和中標產品，并在一定時間期限內允許有此需求的單位直接向中標供應商采購。這種采購方法已成為國際潮流，國外稱為‘長期供貨合同’或者‘協議合同’，我國叫做‘協議供貨制度’，從2002年在中央單位試行，目前被地方廣泛采用。這些年來的實踐表明，實行協議供貨制度，實現了效益和效率的有效結合，既規范又靈活，得到了采購單位的高度肯定。”由此可知，從2001年試點、2002年推行，到2004年受到肯定，協議供貨制度初期在提高采購效率方面發揮了重要作用，得到了普遍認可。周成躍也指出了協議供貨實踐中各方的職責，即“采購中心集中力量招標并公布中標結果，財政部提出執行要求，各單位按財政部要求自行選擇中標供應商或中標產品，采購合同分別報財政部和采購中心備案，分別作為撥款審核和政府集中采購統計的依據。這種機制各方面職責清晰，各顯專長，有合作，也有制約，方便快捷，起到了事半功倍的效果”。關于價格問題，周成躍明確指出：“要把中標價格作為最高限價，為解決協議期內價格變化問題，采購單位要在競爭基礎上，就價格進行再談判，確定具體中標產品。”實際上，這里明確了協議供貨成交價格的責任主體是采購人。

2004年6月，《關于認真貫徹落實〈中央預算單位2004年政府集中采購目錄及標準〉的通知》（財庫［2004］34號）明確，“集中采購機構要提高采購效率，凡是適合協議供貨的貨物項目，都要采用協議供貨采購形式，凡是服務項目都要采取定點形式。尚未納入協議供貨和定點范圍的采購項目，集中采購機構要盡快完成采購活動。”可見，在協議供貨早期，一項重要工作就是要不斷擴大范圍。該文件同時指出，“協議供貨采購項目的中標價格是協議有效期內的最高限價，中央單位在選購時，可以就價格與供應商進行協商，并與價格合理的供應商簽訂采購合同。”這里明確了協議供貨的價格是最高限價，而不是必須執行的采購價格。

2004年7月，《財政部關于印發〈中央單位政府采購管理實施辦法〉的通知》（財庫［2004］104號）對協議供貨和定點采購相關工作的審批備案以及采購結果的公告作出明確規定，同時指出，“中央單位采購協議供貨或定點采購項目，一次性采購批量較大的，應當與中標供應商就價格再次談判或詢價”。這表明，在協議供貨基礎上如果形成批量，應和中標供應商進行批量談判，這也是批量采購的一種具體實現形式。

《中央單位政府采購管理實施辦法》的發布，標志著協議供貨制度經過3年實踐發展和政策完善，已在中央單位執行中基本定型。

（二）協議供貨制度的確立和成熟階段

2004年8月，18號令正式頒布。其第六章附則第八十五條規定，“政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，但協議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定；因特殊情況需要采用公開招標以外方式確定的，應當獲得省級以上人民政府財政部門批準。協議供貨采購和定點采購的管理辦法，由財政部另行規定。”雖然只有短短兩句話，卻是協議供貨制度在政府采購部門規章中最重要的一次體現。18號令是對整個政府采購領域的規定，也就是說，無論是中央還是地方，都應按照其規定執行協議供貨制度，協議供貨制度也由此得以確立。

2004年12月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長肖捷在講話中指出：“集中采購要從提高專業水平和熟練程度入手，盡可能采取像協議供貨這種既規范又高效、采購人又滿意的‘一舉三得’的辦法，要加快研究電子化政府采購的相關事項，切實從管理和操作兩個層面上提高采購效率，實現規范與效率的同步提高。”這次會議明確提出了推行電子化采購，而電子化采購系統中的電子訂貨系統、電子合同系統、電子支付系統等都是后來電子賣場建設的重要內容。

2002年、2003年和2004年是協議供貨制度從試行到成型的重要時期，尤其是18號令的頒布，使協議供貨制度得以正式確立。從財政部相關文件和主管領導的講話中可以看出，《政府采購法》實施初期，在依法采購、注重規范的基礎上，擴大采購規模是首要任務。而注重采購程序的規范，可能會忽略采購效率。在此背景下，協議供貨制度應運而生，不僅降低了成本，提高了效率，還保證了采購人擁有自選中標商品的權利，有效化解了矛盾。

2007年1月，《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫［2007］3號）對中央單位執行協議供貨制度的相關工作作出系統、明確的規定，并指出“政府集中采購目錄中規格及標準相對統一，品牌較多，日常采購頻繁的通用類產品和通用的服務類項目，可以分別實行協議供貨采購和定點采購”，財政部的職責是“負責對協議供貨或定點采購的管理、執行要求和處罰等作出規定”，集中采購機構的職責是“確定和公告協議供貨和定點采購中標貨物、服務項目目錄和供應商名單”，項目實施中“應當根據協議約定對實施情況進行跟蹤和市場調查，督促中標供應商按照協議規定履行價格和服務承諾”。

《中央單位政府集中采購管理實施辦法》的發布，標志著協議供貨制度在中央單位的推行進入成熟階段。雖然財政部并未針對協議供貨制度制定專門的文件，但散落在各規范性文件中的關于協議供貨制度的內容已相對清晰和完善。

（三）協議供貨制度的瓶頸和改革階段

當協議供貨制度進入成熟階段，前期的“光環”逐漸退去，價格虛高、供貨周期較長等問題逐漸暴露出來。為解決這些問題，財政監督管理部門和集中采購機構不斷進行實踐探索，力圖在平衡諸多矛盾中尋找新的路徑。政府采購電子賣場作為協議供貨的執行平臺，被人們寄予厚望。

2008年12月，時任財政部部長助理張通在出席“改革開放30年，中國政府采購高峰論壇2008”的講話中指出：“現在協議供貨已成為集中采購的主要實施方式，由于集中采購協議供貨產品調整周期長、產品型號變動快、價格變動滯后，使得用高價產品替換低價中標產品現象時有發生，而一些采購單位不能及時確定采購需求，采購需求因不符合政府采購規定而調整等，拖延了采購時間。這在一定程度上影響了采購價格和效率。”他進一步指出，協議供貨制度“雖然在提高采購效率上有明顯作用，但因協議中標價格變化滯后于市場價格變化，往往出現政府采購價格高于市場價格的情況。”在實現規模效益和采購效率的基礎上，價格問題逐漸成為制約協議供貨制度發展的核心問題。

2013年11月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長劉昆指出“協議供貨采購中高價問題較為突出”，并強調“按照市場可選、價格可比、耗材通用、公務卡支付的原則，運用市場選擇機制和電子化手段進行新的協議供貨改革試點，并同步開展管理辦法的研究工作”。通過新的辦法，“徹底改變現行協議供貨與市場脫節的狀況，杜絕政府采購特供產品、專供產品，遏制‘豪華采購’與‘天價采購’，進一步提高采購效率”。這表明，協議供貨采購價格虛高已成為政府采購的突出問題，也成了制約協議供貨制度發展的瓶頸。創新協議供貨制度，最重要的就是要解決價格問題。

2016年12月，在地方政府采購業務培訓班上，時任財政部國庫司巡視員婁洪在講話中提及“政府采購推進改革創新實現新進展”時指出，“推進電子賣場建設。指導浙江開展電子賣場試點，探索政府采購反向競價模式，著力解決零星采購的時效性，以及政府采購與社會電商的價格聯動問題”。在財政部的支持下，在行業的期待中，浙江政采云以先進的電商平臺基因，開始了新時代電子賣場建設的實踐探索。

2017年12月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長劉偉要求“加強定點采購和協議供貨管理”，提出“加快實施‘互聯網+政府采購’行動，大力發展電子化采購，充分應用云計算、大數據等新技術新業態，建設‘全國一張網’的政府采購電子賣場，推進政府采購管理交易系統與第三方交易平臺互聯互通、信息共享、解決目前的‘信息孤島’‘協同不足’的問題”。

從2002年開始試行，到2017年加快實施“互聯網+政府采購”行動，再到如今深化政府采購制度改革的揚帆再起，協議供貨制度走過了極為不平凡的18年，為中國政府采購的實踐發展做出重要貢獻。回顧歷史，是為了不忘初心，也是為了總結經驗，更好地走向未來。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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