促進政采領域營商環境優化要學懂弄通再做實

編者按：促進政府采購領域營商環境優化的課題已然提上日程。但什么是營商環境，怎樣算好的營商環境，如何優化營商環境的“三連問”卻讓業界人士對這一選題望而卻步。為此，本報從近日舉辦的“2019優化營商環境與公共資源交易治理學術高峰論壇”里摘錄了部分專家的觀點，以期為讀者朋友們尋找答案。

促進政采領域營商環境優化

要學懂弄通再做實

——2019優化營商環境與公共資源交易治理學術高峰論壇側記

■ 本報記者 楊文君

對于優化營商環境，全國各地已經按下“快進鍵”，然而如何點擊政府采購領域優化營商環境的“快捷鍵”，還是需要下一番學懂、弄通、做實的苦功夫。

事實上，練得這功夫的途徑首先是明晰“三優”問題：何為“優質”的營商環境？現在的政府采購領域存在哪些“非優”問題？下一步該如何“優化”營商環境？在近日舉辦的“2019優化營商環境與公共資源交易治理學術高峰論壇”中，業內專家們進行了一場“頭腦風暴”，對上述問題予以了解答。

學習概念：優質營商環境“量一量”

營商環境被你說我說大家說，可什么是營商環境？這問題卻難住了不少人。

中國人民大學公共管理學院原常務副院長、教授許光建指出，營商環境從廣義來說是一種公共物品，是政府公共服務的綜合體現，是國家治理能力的一種外在表現，具有較強的公共性或者外部性。治理是政府、社會、市場等主體相互合作、共同管理公共事務的持續性活動和過程。營商環境體現了政府處理與市場關系的一種方式或水平。

“具體來講，營商環境是指伴隨企業活動整個過程的各種周圍境況和條件的總和，包括影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面，是一項涉及政治經濟改革和社會對外開放的系統工程。其本質實際是企業遵循正常法規所需的時間和成本等條件。”北京物資學院教授倪東生表示。

由淺入深，優質的營商環境你問我問大家問，“先有一套對標的評價體系”是不少專家給出的答案。

在專家討論中，世界銀行營商環境指標體系被經常提及。中國人民大學公共資源交易研究中心執行主任、教授王叢虎說道，世界銀行營商環境的評價指標以企業為主體從三個方面進行判斷，即，企業的進入、運營和退出。該評價指標對189個經濟體以及所選地方城市的營商法規及其執行情況進行客觀評估，通過收集相關數據，對各經濟體在不同時期的營商監管環境進行比較分析。

記者查閱《世界銀行：2019營商環境報告》中的營商環境指標體系發現，其一級指標包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力供應、登記財產，獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易，執行合同和辦理破產等。每個一級指標下還分設二級指標，以開辦企業這一項為例，它的二級指標就包含，手續（數量）、時間（天數），成本和最低實繳資本。

“國際市場主要通過世界銀行的指標體系來評價，在國內市場，國家發展改革委結合世界銀行的指標又做了適應性改變。”倪東生則提出了國內外的兩套評判標準。

除了客觀標準，王叢虎教授還談到了供應商們的主觀感受。“營商環境最主要來自直接的感知者，比如，中小企業、律師事務所、會計師事務所、建筑師事務所、報關公司等的感知，其次才是規則本身。政府或者公共部門必須習慣于從市場主體的角度來考慮問題。營商環境的改善，不可能是政府自導自演的獨角戲。”王叢虎表示，我國建立優化營商環境指標應堅持便利化、法制化和國際化三個原則。優化營商環境的內容則應包括，風清氣正的政治環境、透明高效的政務環境、公平正義的法治環境，競爭有序的市場環境和互利共贏的國際化環境。

繼續談及何為優質營商環境的問題，許光建進一步解釋分析，首先，良好的營商環境應當是公開透明的。必須依法治權，建立法制政府，才能營造出穩定公平透明的法治營商環境，推動經濟持續健康的高質量發展。其次，良好的營商環境也應是穩定可預期的。穩定是一切社會發展的基礎，營商環境也不例外。事實上，既往的經驗表明，不論是“引進來”還是“走出去”，都離不開營商主體對營商環境穩定的制度性信心、計劃和預期。最后，良好的營商環境還必須是公平競爭規范有序的。一方面，公正對待民營企業、國有企業和外商，一視同仁地對其從法律上加以平等的保護，賦予其公平競爭的機會和權利；另一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵企業或個人在法律規定范圍內通過正當有序的競爭而獲利，構建“親”“清”新型法制化營商環境。

知曉困難：實務亂象“說一說”

在記者與專家們的討論分析中，大家提出了一些政府采購、招標投標領域在優化營商環境方面遇到的現實困境。

“公開招標目前是政府采購普遍采用的一種采購方式，在優化營商環境的道路上，招標投標市場存在一些主要問題。”倪東生指出，行業存在市場準入限制，營商開放程度不夠，使得外資企業、民營企業無法充分地參與到市場競爭中；復雜的審批流程降低效率，使產能不能充分發揮，影響企業的利潤；對有技術實力、核心競爭力的中小規模企業，社會認可度、獲取商業機會概率都不高，可能抑制了其發展；有利資源等普遍集中在一線大城市，如，北京、上海、廣州和深圳，造成商業機會過度集中，對招標方篩選供應商與投標方競標都造成了壓力，可能造成人力、資金成本的浪費。

對此，倪東生建議：在工作中形成采購規范，黨組織進入，為有效監督做準備。采購人、中介、供應方、監管項目負責人應當專業化、事業化，并保持流動性和開放性。另外，還可以從機制和手段方面改進，如，階段性蛻變和升華機制，智能化造價、信譽、檢驗檢疫和各項資質認證等。

除了上述問題外，中機國際招標有限公司總經理岳小川也指出了一些廣為詬病的采購亂象。如，采用搖號抽簽、入圍、輪值等方式確定供應商、隨機抽取代理機構、抽簽確定基準價。再如，公開招標方式的濫用，即應招盡招，不應招的也招，帶來效率的降低、資金的浪費和圍標串標等問題。公開招標是采購的一種方式，但很多人卻把它作為一種主要的工具，賦予了其包括預防腐敗等更多的功能價值。除此，還存在責權利不統一的弊病。招標人有責任沒權利，評審專家有權利沒責任，結果導致一系列責任劃分之難題。許多招標人說：“標書不是我寫的，評審工作不是我做的，憑什么讓我去負責？”評審專家說：“我就拿著幾百塊錢的評標費，折騰了一天，出問題了憑什么讓我擔責？”

“招標投標的目的有三點，即公平地確定成交供應商，規范確定供應商的程序和擇優確定交易的價格和條件。然而上述現象與這些目標是相背離的。”岳小川強調，公開招標方式要改進，但非招標方式也要規范。事實上，規定好程序并注重方式更重要。

做實舉措：優化途徑“列一列”

今年7月，財政部發布了《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫[2019]38號）（以下簡稱“38號文”）。據此，在觀點分享環節，中央財經大學財政稅務學院教授姜愛華給出了一番自己的理解。

“我曾經思考，如果政府采購作為一種財政政策工具，其該如何促進營商環境優化？這是基于市場視角的，在此基礎上，營商環境具體指的是伴隨企業從開辦、營運到結束的各環節中各種周圍境況和條件的總和。世界銀行的營商環境報告是各國營商環境的‘風向標’。”姜愛華指出，但參照38號文中“構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，現就促進政府采購領域公平競爭、優化營商環境”的要求，個人認為是將政府采購視為了一個大市場，從這個角度去優化自身營商環境。就像很多業內人士提到的，有必要建立與國際接軌，同時又能彰顯中國特色的營商環境指標體系，政府采購市場營商環境優化會輻射到經濟體的營商環境。

對此，姜愛華認為，從規范和效率兩個角度看，優化營商環境應圍繞交易規則市場化和交易成本最小化兩方面做文章。

“對癥下藥，因情施策是關鍵。”中央財經大學政府管理學院教授徐煥東進一步補充了政府采購領域優化營商環境應關注的主要問題。首先要認識到，營商環境即為企業的外部環境，對企業有著“致命”的影響。其次要改進和完善制度，比如資格條件、“禁賽”規定等。再次，要規范操作，制度再好，如果胡亂作為，也是對企業的不公平。最后是糾紛處理方面的問題，面對多而亂的質疑投訴，許多采購人、代理機構以及監管部門疲于應付，甚至有人不明白投訴和質疑什么關系，這些客觀存在的問題都有待解決。當然，技術層面的互聯網等信息技術也不可忽視，公開透明對營商環境是大有裨益的。另外，要樹立良好的營商風氣，政府要做好講信譽的“排頭兵”“先鋒隊員”。

此外，許光建還建議，從法治化、流程再造、順應時代需要以及協同治理四個著力點來考慮優化營商環境方面的問題。比如，在流程再造、構建服務型政府方面，應深化商事改革，回應市場主體需求。持續深化“多證合一”“證照分離”改革，及時動態調整工傷登記前置、后置審批事項目錄。全面履行精準“雙告知”。推進“人工智能+機器人”全程電子化“無人審批”商事登記服務。進一步放寬企業名稱核準，優化準入管理，加強事中事后監管的跟進銜接。優化準營管理，加強事中事后監管的跟進銜接，解決“辦事容易辦證難”“準入不準營”問題。建立市場主體退出機制，解決“入市容易退市難”問題。對于順應大數據時代要求，應利用“互聯網+營商環境建設”，構建營商環境建設大數據平臺，打破“信息孤島”，促成信息互聯互通。在“互聯網+”時代，充分利用大數據的整合實現數據共享，實現營商環境建設信息“一網盡攬”，提高信息公開與共享效率。

“說一千道一萬，不如踏踏實實做一件。”談及政府采購與互聯網等信息技術的融合方面，大連市公共資源交易中心主任龐俊從實務角度介紹了一種采購的“極簡模式”。具體措施包括，服務全程在線，提供在線專家抽取、在線場地預約、在線會員注冊和項目在線備案；監管實行法律+制度+科技，施行依法行政并制定“平臺評標專家行為規范考評辦法”“平臺招標采購代理機構及從業人員行為規范考評辦法”“平臺交易服務機構工作人員管理規定”等。“這其實是全程電子化向全程在線的邁進。”龐俊指出。

結合理論與實務方面的探討，姜愛華提出了進一步優化政府采購領域營商環境的思考。“完善政府采購規則，開放政府采購市場，深度利用‘互聯網+’，為中小企業降成本等等”，姜愛華強調，政府采購與互聯網的融合應是深入的，不要浮在表面上。

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