政府采購電子賣場的制約因素

【政府采購電子賣場系列談】

政府采購電子賣場的制約因素

——兼談對集中采購目錄和公開招標限額標準的再認識

■ 張曉光

集中采購目錄決定了政府采購電子賣場所售商品的范圍，公開招標限額標準決定了所售商品的最高限額。在傳統協議供貨實踐中，集中采購目錄范圍的大小和公開招標限額標準的高低成了電子賣場的兩大制約因素。在協議供貨電商化實踐中，集中采購目錄和公開招標限額標準仍然是電子賣場的兩大制約因素，但制約因素的內涵發生了變化。有效推進政府采購電子賣場的實踐工作，就必須解決好這個問題。

集中采購目錄對電子賣場的制約

集中采購目錄是集中采購工作的核心，決定著集中采購的范圍。集中采購目錄的制定，既要考慮集中采購的規模，又要考慮集中采購機構的實施能力，還要考慮采購人的具體采購需要。因此，科學制定集中采購目錄范圍是一項極其重要的工作。《政府采購法》規定了公布集中采購目錄的主體，并明確規定納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目應當委托集中采購機構代理采購。《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）明確了列入集中采購機構采購項目的條件，即技術、服務等標準統一，采購人普遍使用。關于采購方式，《條例》還指出，“列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目除外”。其對批量集中采購的表述表明了集中采購的重要內涵，即發揮批量優勢，獲得規模效益。事實上，這種批量優勢和規模效益從我國確立政府采購制度起就開始成為政府采購工作追求的目標。整體看來，集中采購的內涵有兩大特征：一是必須委托集中采購機構代理采購，二是必須追求規模效益。

而集中采購目錄對政府采購電子賣場的制約主要表現在兩點：一是目錄內部分品目很難取得市場公開價格；二是部分品目很難實現批量集中的規模效益。集中采購目錄內如計算機、打印機、復印機等品目，技術標準相對統一，且零售市場較為普遍，這些品目既能獲取市場中透明的價格，又容易實現需求歸集，執行批量采購。而服務器、網絡設備、視頻會議系統等品目，技術標準雖然可以統一，但是技術較為復雜，且零售市場較少銷售，一般是通過生產廠家自有渠道進行銷售，很難取得市場透明公開的價格，且難以實現批量歸集。各品目有其具體特征，但協議供貨的規則往往是統一的。集中采購目錄范圍的大小又決定著集中采購規模的大小。若是集中采購目錄只保留技術相對簡單、零售市場較為常見、需求比較容易歸集的通用品目，集中采購規模就會相對較小，在政府采購制度施行前期追求擴大規模的階段，不太符合政策要求。若是集中采購目錄范圍不斷擴大，且很多品目是技術比較復雜、零售市場不流通、需求無法歸集的，則容易造成協議供貨價格虛高，無法體現規模效益，執行過程中也容易出現問題。

關于集中采購目錄范圍的制定，一直沒有相應的指導文件。地方在制定集中采購目錄時，通常在參照國務院發布的集中采購目錄的基礎上根據地區實際情況進行調整。這種調整很多時候并不科學，調整的原因也多種多樣，但通常都是將集中采購目錄范圍不斷擴大。財政部在制定中央單位集中采購目錄時側重于從政府采購制度實施的角度出發，而到了地方，很多省市側重于從保障機關運行的角度出發。采購人認為集中采購目錄以內尤其是公開招標限額標準以下的采購項目施行協議供貨和定點采購方式，執行起來比較方便、高效、規范，因此常常建議不斷擴大集中采購目錄范圍。在擴大的過程中，一些技術、標準不統一，采購人使用并不普遍的品目也進入集中采購目錄，但這些品目的商品大多無法執行批量集中采購，而且價格也很難從市場取得。不斷擴大的集中采購目錄范圍和執行協議供貨的單一規則，使政府采購電子賣場承受了較大壓力，成為制約其健康發展的主要因素。

公開招標限額標準對電子賣場的制約

公開招標限額標準既是公開招標的最低限額，在一定意義上說，也是協議供貨的最高限額。公開招標限額標準的不斷提高，使協議供貨執行中的風險也越來越大。《條例》指出，“列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目除外”，也就是說，集中采購目錄內適合批量集中采購的，無論采用哪種采購方式，都應執行批量集中采購，但是緊急的小額零星貨物可以除外。集中采購目錄內不適合批量集中采購的，公開招標限額標準以上的項目采用公開招標方式，公開招標限額標準以下的不少品目可執行協議供貨。如果公開招標限額標準并不高，那么公開招標限額標準以下的可以算作小額零星采購；如果公開招標限額標準較高，那么公開招標限額標準以下的可能已不算作小額零星采購。比如，有的省份公開招標限額標準已達到400萬元，如果這個省份的電子賣場是未經財政部批復的通過公開征集入圍的方式確定商品和供應商，實際上沒有執行任何法定采購方式。如果采購人也沒有采用比價和議價的方式選定商品和供貨商，這樣的直接采購就存在較大風險。在具體執行中，通常規定公開招標限額標準針對的只是集中采購目錄內一個品目的采購標準。如，上述某省公開招標數額標準為400萬元，如果一個采購項目總金額為1197萬元，里面包含三個品目的采購，預算分別為399萬元，該項目按規定執行協議供貨，如果協議供貨沒有采用法定的采購方式，該項目也將存在極大風險。

公開招標限額標準的不斷提高，看起來給了采購人更大的權利，在實際執行中卻給采購人帶來不少困惑，尤其是公開招標限額標準以下的協議采購。公開招標限額的不斷提高，也使集中采購機構的公開招標項目越來越少，執行協議供貨的電子賣場壓力越來越大。為此，很多電子賣場為采購人提供了在線競價等功能，使采購人能夠規避風險，同時也避免了采購人將價格責任推卸到自己身上。在具體實踐中，相關法律法規沒有明確集中采購目錄以內且公開招標限額標準以下項目的采購方式，事實上只要是法定的采購方式都可以使用。但是很多省份要求協議供貨必須采用公開招標方式確定商品和供應商，而且要求集中采購目錄以內且公開招標限額標準以下的項目執行協議供貨制度，這就使得采購人只能執行協議供貨，而不能委托集中采購機構再采用其他法定采購方式進行采購，何況集中采購機構通常也不會接收公開招標限額標準以下的公開招標項目。在“放管服”的大背景下，公開招標限額標準不斷提高固然可以理解，但是相應的配套政策卻沒有出臺。以公開招標限額標準為400萬元為例，400萬元以下的采購到底該如何執行？小額零星采購的標準到底該如何確定？對于經濟發達的東部地區，400萬元可以看作小額零星，但對于經濟欠發達的西部地區，400萬元可是不小的采購金額。如果400萬元以下的項目采用電子賣場直購，那么電子賣場將承擔巨大的風險。

集中采購目錄和公開招標限額標準對電商化的制約

當前，社會化自營式電商企業積極參與協議供貨實踐，逐漸成為電子賣場的供貨主體。這類電商企業依靠公開透明的市場價格和在線交易的先進技術推動形成了政府采購協議供貨電商化的新趨勢。社會化自營式電商企業為集中采購目錄內零售市場流通廣泛的商品帶來了公開透明的市場價格，集中采購目錄和公開招標限額標準卻限制了這類企業在政府采購領域發揮更大的作用。

一方面，集中采購目錄內只有一部分品目的商品適合社會化自營式電商企業，而一部分技術比較復雜的品目，諸如網絡設備、信息安全軟件等并不適合，這部分商品不是社會化自營式電商企業的強項。社會化自營式電商企業公開透明的市場價格必須以規模采購為保障。其在政府采購中希望銷售自營的所有商品，而不希望受到集中采購目錄范圍的限制。但是，集中采購目錄以外分散采購限額標準以下的項目，不屬于政府采購范圍；分散采購限額標準以上的，又要執行法定采購方式。所以，當前的電商化采購受到了集中采購目錄和政府采購制度的較大制約。

另一方面，社會化自營式電商企業滿足的就是緊急的小額零星采購。不斷提高的公開招標限額標準使得小額零星采購的定位發生了變化。電商化適合小額零星直接采購，而不斷提高的小額零星標準是否還適合直接采購？如果說社會化自營式電商的價格具有公信力，即使通過這類電商平臺大額直接采購，也是值得信賴的。但是，由傳統協議供應商轉型而來的非社會化的電商，其價格很難說具有公信力，如果通過這類電商平臺大額直接采購，就會存在較大風險，拖累電商化實踐。因此，當前過高的公開招標限額標準反而不利于電商化的整體發展。

解決集中采購目錄和公開招標限額標準制約的路徑

解決集中采購目錄和公開招標限額標準對電子賣場以及電商化的制約，就必須對協議供貨施行精細化管理，具體問題具體分析，按照每個品目的特征和市場供應情況設置采購規則，實現批量規模效益，并科學制定集中采購目錄和公開招標限額標準，保障集中采購機構競爭的實施。

一是按照不同品目特征和金額標準設置采購規則。

在電子賣場實踐中，需要對集中采購目錄內的品目進行具體分析。對于能夠形成批量歸集的品目，電子賣場應承擔不能及時歸集的緊急小額零星采購任務。對于不能形成批量歸集的品目，電子賣場應按照公開招標限額標準設置小額零星采購的金額標準。假如公開招標限額標準為400萬元，可考慮將100萬元設置為小額零星采購的金額標準，100萬元以下的可在電子賣場直接采購，100萬元至400萬元的，必須使用電子競價系統采購或者詢價采購方式，詢價對象必須為電子賣場的供應商。為推動電子賣場和電商化的發展，還應將集中采購目錄外的部分采購項目引入電子賣場。假如公開招標限額標準為400萬元，分散采購限額標準為50萬元，那么50萬元以下的非政府采購項目，如果電子賣場可以滿足其需求，采購人也可自愿從電子賣場直接采購。

二是在電子賣場中實現批量集中的規模效益。

2004年財政部印發的《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2004〕104號）明確，“中央單位采購協議供貨或定點采購項目，一次性采購批量較大的，應當與中標供應商就價格再次談判或詢價”。在協議供貨中發揮批量采購規模優勢也是一種批量采購的模式，只不過這種批量強調一次性采購，且并未指出是通過歸集采購人需求形成的一次性采購。如果這種模式采用價格談判方式，那么就是圍繞一個特定的商品按照采購數量的多少進行議價，實際上就是以量換取優惠幅度，可以稱之為批量議價。如果這種模式采用詢價方式，那么就是圍繞需求標準進行詢價，最后確定采購商品和采購價格。而我們通常采用的批量招標形式，是圍繞一個需求標準進行批量歸集，在定量的基礎上采用公開招標，最終確定中標商品和中標價格。批量公開招標的優勢是采用法定的采購方式，保證必要的競爭，以競爭獲取價格。既然是協議供貨中的批量采購，最顯著的特征是采購人可以自選商品，圍繞商品進行議價。如果確定了商品，這里的詢價實際上就是比價。電子賣場實現批量集中的規模效益，實際上就是在協議供貨中執行批量議價，而這種批量議價在社會化電商中已廣泛應用，即團購方式。電子賣場完全可以引入團購方式，這種團購也是在特定時間歸集某個商品的采購數量，然后按照事先約定的優惠幅度，根據歸集的采購數量，確定該商品的最終成交價格。

三是科學設置集中采購目錄及公開招標限額標準。

集中采購目錄和公開招標限額標準不僅制約著電子賣場的發展，也關系著集中采購機構的生存和發展。可以說，集中采購目錄范圍的大小和公開招標限額的高低直接決定著集中采購機構的發展。在深化政府采購制度改革中，集中采購機構要引入競爭，這種競爭既要打破縱向的行政隸屬，又要打破橫向的地域空間。若要實現競爭，首先就要實現集中采購目錄和公開招標限額標準的統一。但是我國地域廣大，經濟社會發展水平不一，集中采購目錄統一尚能實現，公開招標限額標準統一恐怕不切合實際。然而，全國若是實行統一的集中采購目錄，且規定了各品目的采購規則，在相同的內容和規則下，如何體現集中采購機構的競爭優勢呢？以電子賣場為例，電子賣場中的競爭是圍繞商品的價格和服務展開的。如果某商品的服務都是統一的廠家標準服務，那么，哪個電子賣場銷售這個商品的價格最低，是不是就應該在競爭中占優呢？采購人采購商品，是不是應該采購所有電子賣場中的價格最低者呢？圍繞集中采購機構即將開展的競爭，集中采購目錄和公開招標限額標準應有科學完備的制定規則，作為保障后續競爭的重要配套制度。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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