政府采購(gòu)政策目標(biāo)的制定過(guò)程需規(guī)則化、程序化

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)政策

政府采購(gòu)政策目標(biāo)的制定過(guò)程需規(guī)則化、程序化

主持人：

天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授楊海靜

參與嘉賓：

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(zhǎng)于安

清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授陳天昊

主持人：《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）中提出堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向改革政府采購(gòu)制度，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施。在結(jié)果主義和績(jī)效導(dǎo)向的背景下，如何完善政府采購(gòu)政策體系，豐富政策支持手段，將產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)于采購(gòu)需求，落實(shí)為采購(gòu)效果，是當(dāng)前《政府采購(gòu)法》修訂面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

《政府采購(gòu)法》第九條采用總括加列舉的方式，明確了“保護(hù)環(huán)境”等相關(guān)政策功能內(nèi)容，第十條則是關(guān)于“應(yīng)當(dāng)采購(gòu)國(guó)貨”的規(guī)定。此外，一些地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中也有類似的規(guī)定?？傮w看來(lái)，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律體系中與政策功能相關(guān)的內(nèi)容可概括為保護(hù)環(huán)境類、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展類、扶持貧困地區(qū)類等。

當(dāng)前政府采購(gòu)制度面臨重大改革，新的形勢(shì)和理念對(duì)政策功能的制度供給和落實(shí)提出了新的要求。第一，我國(guó)正在進(jìn)行的加入GPA談判，是《政府采購(gòu)法》修訂首先要面對(duì)的大背景，同時(shí)，《政府采購(gòu)法》修訂本身也是我國(guó)加入GPA談判工作的重要內(nèi)容。第二，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)審查要求對(duì)所有市場(chǎng)主體公平。第三，經(jīng)濟(jì)全球化與貿(mào)易沖突互生共存要求在符合國(guó)際規(guī)則、保證對(duì)等開(kāi)放的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向作用，保護(hù)本國(guó)行業(yè)、企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。第四，在“放管服”以及《深改方案》的相關(guān)要求下，如何將公共政策功能體現(xiàn)到績(jī)效管理中，是政府采購(gòu)績(jī)效管理的難題。

在這樣的宏觀背景下，我們重新審視《政府采購(gòu)法》第九條、第十條的規(guī)定，以下幾個(gè)問(wèn)題需要思考。第一，我們?cè)谛薹〞r(shí)關(guān)于落實(shí)公共政策功能的指導(dǎo)思想是什么？與現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》是否有差異？第二，《政府采購(gòu)法》第九條和第十條的規(guī)定能否滿足當(dāng)前需要？是否需要作出修改？第三，修訂后的《政府采購(gòu)法》關(guān)于政策功能的條款是否仍然采用總括加列舉的方法？現(xiàn)有規(guī)范性文件中關(guān)于政策功能的內(nèi)容是否需要上升到修訂后的《政府采購(gòu)法》中？第四，明確這些政策目標(biāo)后，如何將其落實(shí)到具體的制度中并與績(jī)效導(dǎo)向相關(guān)聯(lián)？比如，在供應(yīng)商資格條件、績(jī)效考核的指標(biāo)等微觀制度設(shè)計(jì)上，如何落實(shí)體現(xiàn)政策功能？

于安：關(guān)于政府采購(gòu)政策，涉及幾個(gè)基本判斷。這里先提出問(wèn)題請(qǐng)予以討論。

第一部分包括三個(gè)方面的判斷問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是，公共政策與經(jīng)濟(jì)效益和績(jī)效之間的關(guān)系。公共政策優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益的判斷能否普遍化？比如說(shuō)買燈泡，購(gòu)買節(jié)能燈泡的費(fèi)用比普通燈泡價(jià)格高，這時(shí)就不能把經(jīng)濟(jì)考量放在第一位。把節(jié)能政策放在第一位，就是實(shí)行了采購(gòu)政策優(yōu)先。第二個(gè)問(wèn)題是國(guó)際規(guī)則問(wèn)題?，F(xiàn)行的國(guó)際規(guī)則，原則上是排斥政策優(yōu)先的。在開(kāi)放的領(lǐng)域中，并不實(shí)行公共政策，或者實(shí)行公共政策的同時(shí)對(duì)國(guó)外供應(yīng)商實(shí)行國(guó)民待遇。第三個(gè)問(wèn)題是公共政策的應(yīng)用方式問(wèn)題，例如是預(yù)留份額還是加大權(quán)重？

第二部分關(guān)于政府采購(gòu)政策的制定、實(shí)施和對(duì)政策實(shí)施效果的監(jiān)督。首先，政策的制定需要規(guī)則化。不能以公共政策之名，隨意增加政策條款，應(yīng)從程序和權(quán)限上予以控制。如果公共政策之間不協(xié)調(diào)，也不能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。正常的市場(chǎng)交易是基于經(jīng)濟(jì)收益來(lái)考慮設(shè)計(jì)的。其次，公共政策的實(shí)施方法有哪些？例如，政府采購(gòu)支持中小企業(yè)的方法有哪些？如果方法不適當(dāng)，可能影響中小企業(yè)的自我成長(zhǎng)。所以，要根據(jù)中小企業(yè)的成長(zhǎng)規(guī)律和經(jīng)營(yíng)規(guī)律制定扶持政策，并規(guī)定具體的扶持階段規(guī)劃。最后就是政策實(shí)施的監(jiān)督問(wèn)題，需要有評(píng)估、有監(jiān)督。

陳天昊：于教授所講的關(guān)于政府采購(gòu)政策方面的考量，和歐盟政府采購(gòu)公共政策非常接近。我在法國(guó)學(xué)習(xí)歐盟政府采購(gòu)的時(shí)候，專門(mén)研究過(guò)如何將政策目標(biāo)納入政府采購(gòu)這個(gè)問(wèn)題。第一點(diǎn)，在需求層面明確公共政策目標(biāo)。采購(gòu)人如果希望實(shí)施公共政策，首先需要在采購(gòu)需求和技術(shù)手冊(cè)中將公共政策剖析出來(lái)，基于采購(gòu)需求再去制定相應(yīng)的手段。未來(lái)通過(guò)政府采購(gòu)追求公共政策時(shí)，就可以和績(jī)效目標(biāo)相互協(xié)調(diào)。因?yàn)檎叩男Ч脖话娇?jī)效的要求之中了。第二點(diǎn)，在政府采購(gòu)合同履行的條件中，可以提出政策要求。這是目前法國(guó)和歐盟比較常用的方式。比如，采購(gòu)人采購(gòu)貨物，對(duì)貨物運(yùn)輸過(guò)程中的運(yùn)貨車排放量有一定要求，目的是降低采購(gòu)全流程中的碳排放量。此外，對(duì)貨物的包裝，要求使用綠色環(huán)保包裝材料或者簡(jiǎn)化包裝等，以這樣的要求激勵(lì)所有市場(chǎng)主體用環(huán)保的方式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。第三點(diǎn)，在評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)上，采購(gòu)人也可以提出政策性要求。比如，歐盟為解決就業(yè)問(wèn)題，在工程類采購(gòu)中要求供應(yīng)商相互對(duì)比，誰(shuí)能雇傭更多的當(dāng)?shù)厥I(yè)人群。而且這是開(kāi)放的、平等競(jìng)爭(zhēng)的，無(wú)論是美國(guó)供應(yīng)商還是中國(guó)供應(yīng)商，都可以雇傭當(dāng)?shù)厥I(yè)人群。所以，歸根到底，我們要將政策要求作為競(jìng)爭(zhēng)的條件，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而不是將政策要求作為參與競(jìng)爭(zhēng)的門(mén)檻，妨礙競(jìng)爭(zhēng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)。這樣才能既實(shí)現(xiàn)公共政策的要求，又不扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

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