政府采購政策目標的制定過程需規(guī)則化、程序化

關鍵詞：政府采購政策

政府采購政策目標的制定過程需規(guī)則化、程序化

主持人：

天津工業(yè)大學法學院副教授楊海靜

參與嘉賓：

清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長于安

清華大學公共管理學院助理教授陳天昊

主持人：《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）中提出堅持問題導向改革政府采購制度，強化政府采購政策功能措施。在結果主義和績效導向的背景下，如何完善政府采購政策體系，豐富政策支持手段，將產業(yè)政策傳導于采購需求，落實為采購效果，是當前《政府采購法》修訂面臨的一個重要問題。

《政府采購法》第九條采用總括加列舉的方式，明確了“保護環(huán)境”等相關政策功能內容，第十條則是關于“應當采購國貨”的規(guī)定。此外，一些地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中也有類似的規(guī)定。總體看來，現(xiàn)行政府采購法律體系中與政策功能相關的內容可概括為保護環(huán)境類、促進中小企業(yè)發(fā)展類、扶持貧困地區(qū)類等。

當前政府采購制度面臨重大改革，新的形勢和理念對政策功能的制度供給和落實提出了新的要求。第一，我國正在進行的加入GPA談判，是《政府采購法》修訂首先要面對的大背景，同時，《政府采購法》修訂本身也是我國加入GPA談判工作的重要內容。第二，優(yōu)化營商環(huán)境和公平競爭審查要求對所有市場主體公平。第三，經濟全球化與貿易沖突互生共存要求在符合國際規(guī)則、保證對等開放的基礎上，發(fā)揮政府采購政策功能導向作用，保護本國行業(yè)、企業(yè)加強技術創(chuàng)新。第四，在“放管服”以及《深改方案》的相關要求下，如何將公共政策功能體現(xiàn)到績效管理中，是政府采購績效管理的難題。

在這樣的宏觀背景下，我們重新審視《政府采購法》第九條、第十條的規(guī)定，以下幾個問題需要思考。第一，我們在修法時關于落實公共政策功能的指導思想是什么？與現(xiàn)行《政府采購法》是否有差異？第二，《政府采購法》第九條和第十條的規(guī)定能否滿足當前需要？是否需要作出修改？第三，修訂后的《政府采購法》關于政策功能的條款是否仍然采用總括加列舉的方法？現(xiàn)有規(guī)范性文件中關于政策功能的內容是否需要上升到修訂后的《政府采購法》中？第四，明確這些政策目標后，如何將其落實到具體的制度中并與績效導向相關聯(lián)？比如，在供應商資格條件、績效考核的指標等微觀制度設計上，如何落實體現(xiàn)政策功能？

于安：關于政府采購政策，涉及幾個基本判斷。這里先提出問題請予以討論。

第一部分包括三個方面的判斷問題。第一個問題是，公共政策與經濟效益和績效之間的關系。公共政策優(yōu)先于經濟效益的判斷能否普遍化？比如說買燈泡，購買節(jié)能燈泡的費用比普通燈泡價格高，這時就不能把經濟考量放在第一位。把節(jié)能政策放在第一位，就是實行了采購政策優(yōu)先。第二個問題是國際規(guī)則問題。現(xiàn)行的國際規(guī)則，原則上是排斥政策優(yōu)先的。在開放的領域中，并不實行公共政策，或者實行公共政策的同時對國外供應商實行國民待遇。第三個問題是公共政策的應用方式問題，例如是預留份額還是加大權重？

第二部分關于政府采購政策的制定、實施和對政策實施效果的監(jiān)督。首先，政策的制定需要規(guī)則化。不能以公共政策之名，隨意增加政策條款，應從程序和權限上予以控制。如果公共政策之間不協(xié)調，也不能實現(xiàn)政策目標。正常的市場交易是基于經濟收益來考慮設計的。其次，公共政策的實施方法有哪些？例如，政府采購支持中小企業(yè)的方法有哪些？如果方法不適當，可能影響中小企業(yè)的自我成長。所以，要根據中小企業(yè)的成長規(guī)律和經營規(guī)律制定扶持政策，并規(guī)定具體的扶持階段規(guī)劃。最后就是政策實施的監(jiān)督問題，需要有評估、有監(jiān)督。

陳天昊：于教授所講的關于政府采購政策方面的考量，和歐盟政府采購公共政策非常接近。我在法國學習歐盟政府采購的時候，專門研究過如何將政策目標納入政府采購這個問題。第一點，在需求層面明確公共政策目標。采購人如果希望實施公共政策，首先需要在采購需求和技術手冊中將公共政策剖析出來，基于采購需求再去制定相應的手段。未來通過政府采購追求公共政策時，就可以和績效目標相互協(xié)調。因為政策的效果也被包含到績效的要求之中了。第二點，在政府采購合同履行的條件中，可以提出政策要求。這是目前法國和歐盟比較常用的方式。比如，采購人采購貨物，對貨物運輸過程中的運貨車排放量有一定要求，目的是降低采購全流程中的碳排放量。此外，對貨物的包裝，要求使用綠色環(huán)保包裝材料或者簡化包裝等，以這樣的要求激勵所有市場主體用環(huán)保的方式進行競爭。第三點，在評審標準上，采購人也可以提出政策性要求。比如，歐盟為解決就業(yè)問題，在工程類采購中要求供應商相互對比，誰能雇傭更多的當地失業(yè)人群。而且這是開放的、平等競爭的，無論是美國供應商還是中國供應商，都可以雇傭當地失業(yè)人群。所以，歸根到底，我們要將政策要求作為競爭的條件，以更好地實現(xiàn)政策目標，而不是將政策要求作為參與競爭的門檻，妨礙競爭主體參與競爭。這樣才能既實現(xiàn)公共政策的要求，又不扭曲市場競爭。

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