建立績效導(dǎo)向管理是未來政采制度的支撐

【聚焦《政府采購法》修訂研討會】

關(guān)鍵詞：政府采購管理

建立績效導(dǎo)向管理是未來政采制度的支撐

主持人：

天津市財政局政府采購處處長張國忠

參與嘉賓：

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長于安

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒

清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授陳天昊

天津市財政局政府采購處周光智

主持人：本環(huán)節(jié)我們討論的主題是政府采購法中政府采購管理相關(guān)內(nèi)容的修訂。政府采購管理貫穿于政府采購活動的全過程，包括政府采購事前管理，即預(yù)算編制，評審專家入庫、供應(yīng)商入庫、代理機(jī)構(gòu)入庫的管理，也包括事中管理，即政府采購活動是否符合程序，事后管理包括監(jiān)督檢查、質(zhì)疑投訴處理。歡迎大家就此發(fā)表觀點(diǎn)。

于安：政府采購管理對于建立以績效為導(dǎo)向的政府采購制度非常重要。完善的管理機(jī)制是政府采購制度的支撐。政府采購管理包括預(yù)算管理、需求管理、類型管理（涉及集中采購和分散采購）、締約管理（涉及幾種競爭方式如何選擇）、履約管理、驗(yàn)收管理、信用管理、績效責(zé)任管理等若干方面。

其中，對采購人的績效主體責(zé)任如何進(jìn)行監(jiān)管是一個重大問題，答案只能是制度性管理。由于采購人太過分散，對采購人績效管理的監(jiān)管不能采用傳統(tǒng)的直接監(jiān)管方式。集中采購采用直接的監(jiān)管比較容易實(shí)現(xiàn)。而對于分散采購，只能是標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的管理。標(biāo)準(zhǔn)化管理，首先是標(biāo)準(zhǔn)的制定，包括技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等，然后建立評審制度和評價結(jié)果的應(yīng)用制度。例如實(shí)行政府采購績效收益的分級評價制度，界定初級中級高級和負(fù)級（零級以下）的績效收益。通過建立完整的、制度化的績效管理體系，實(shí)現(xiàn)績效型采購的目標(biāo)。

何紅鋒：嚴(yán)格來講，政府采購管理的問題與前面代理和咨詢服務(wù)的問題是分不開的，本質(zhì)上涉及政府采購制度的大框架設(shè)計。隨著采購人主體責(zé)任的增強(qiáng)，采購人分散采購的量會不會增加？而政府采購政策發(fā)揮作用，其實(shí)離不開規(guī)模采購，規(guī)模采購更多地是與集中采購聯(lián)系在一起的。我認(rèn)為，某種意義上看，美國的采購官制度實(shí)際上也是一種集中采購，它并不是僅負(fù)責(zé)某個采購單位，可能負(fù)責(zé)很多采購單位的采購工作。所以，代理機(jī)構(gòu)的定位與政府采購管理，包括采購的集中度是密切相關(guān)的。

關(guān)于于教授提到的需求管理，應(yīng)該說，近年來財政部一直在狠抓這方面的工作，今后仍將成為采購工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是，社會輿論對此有一些誤讀，甚至?xí)r不時地爆出“財政部決定取消最低價中標(biāo)”這種博人眼球的說法。這種誤讀，其實(shí)從一個反面凸顯了明確采購需求的迫切要求。明確采購需求，是做好政府采購管理包括績效管理的重要基礎(chǔ)，而無論是績效管理還是采購需求，本來都是采購人的職責(zé)所在。

周光智：我認(rèn)為，現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)對采購人與代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分不夠明確。我們實(shí)際工作中經(jīng)常會遇到這類問題，比如，針對采購文件編制不量化的問題，監(jiān)管部門在進(jìn)行處理處罰的時候，往往既處罰代理機(jī)構(gòu)，也處罰采購人。即使采購人委托代理機(jī)構(gòu)編制采購文件，在處理處罰的時候，也要“連帶”處罰采購人。有些采購人表示自己很冤枉，認(rèn)為正是因?yàn)樽陨頉]有能力編制采購文件，尤其是技術(shù)層面的能力不足，才找代理機(jī)構(gòu)代為編制。如果要一起處罰，委托的意義何在？建議修法時明確代理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和采購人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。另外，采購人授權(quán)之后，是否也要“授責(zé)”，也需要予以明確。

陳天昊：關(guān)于政府采購管理如何落實(shí)績效責(zé)任的內(nèi)容，我想與大家分享法國的經(jīng)驗(yàn)做法。首先，確定采購需求，是整個政府采購績效改革的邏輯起點(diǎn)。采購需求由誰來確定？基本上，法國每一級政府都有一個專門的實(shí)力雄厚的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，幫助行政機(jī)構(gòu)擬定特定采購需求相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了行政機(jī)構(gòu)采購的難度。此外，每個地方都有地方行政委員會，該委員會由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生。行政委員會內(nèi)部形成招標(biāo)委員會，再由招標(biāo)委員內(nèi)部選舉產(chǎn)生一個小的委員會，這個小委員會參考技術(shù)團(tuán)隊(duì)提供的相關(guān)建議，確定采購需求，并依照采購需求形成具體的評標(biāo)要求進(jìn)行采購。

那么，我國政府采購管理如何落實(shí)績效責(zé)任？采購人必須建立完善的內(nèi)控機(jī)制。而如果將績效責(zé)任機(jī)制納入采購人的內(nèi)控管理之中，就要實(shí)現(xiàn)對采購產(chǎn)品和采購服務(wù)的全生命周期的績效反饋。目前，不論是歐盟還是聯(lián)合國，對政府采購全生命周期概念的強(qiáng)調(diào)越來越多。換句話說，合同履行過程中，要通過采購人的內(nèi)控機(jī)制不斷地去反饋產(chǎn)品和服務(wù)的績效。甚至在合同履行完畢之后，產(chǎn)品在使用過程中，服務(wù)在具體的實(shí)施過程中，仍要繼續(xù)反饋其績效。這樣的一個反饋模式，肯定會因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的不同、行政層級的不同而有所區(qū)別。采購單位要建立符合本單位需求以及內(nèi)控要求的績效反饋模式，這樣的反饋模式要靠實(shí)踐慢慢去形成，也需要一定的容錯機(jī)制。

主持人：關(guān)于政府采購管理，我想和大家探討以下幾個問題：一是在《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）正式出臺的背景下，如何建立采購人權(quán)責(zé)對等的政府采購制度體系；二是政府采購監(jiān)管部門的職能定位；三是如何降低投訴數(shù)量，降低行政成本，目前供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴、舉報幾乎是零成本；四是《深改方案》中提到“探索建立與投訴裁決并行的約談、調(diào)解等非強(qiáng)制方式的糾紛化解模式”，這兩種模式與政府采購?fù)对V處理有什么關(guān)系？法律定位是什么？如果某供應(yīng)商針對某個政府采購項(xiàng)目存在糾紛，該供應(yīng)商在約談、調(diào)解之后又反悔了，那么其能否就該項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行質(zhì)疑投訴？這是我關(guān)注的一些問題，希望有機(jī)會和大家共同探討。

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