因疫情兩會延遲，兩種方案供政府采購預算執行參考

因疫情兩會延遲，兩種方案供政府采購預算執行參考

■劉小川

根據《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）第十八條可知，我國的預算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止。中華人民共和國全國人民代表大會和中國人民政治協商會議通常在每年的三月召開。而今年由于新冠肺炎疫情的影響，全國兩會將推遲召開，這是30多年來，我國首次推遲召開全國兩會。根據《預算法》第二十條：“全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告；批準中央預算和中央預算執行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議……”也就是說，在全國人民代表大會批復預算后，預算才可以執行。就往常來看，三月召開兩會，當年一月至三月的預算在人民代表大會沒有批復的情況下，通?；局С霭凑丈弦粋€年度一到三月份的標準先執行。新項目不予考慮。待兩會召開，人大批復后，新的項目再開始執行。

今年兩會延期，具體召開時間還沒有確定。假設四月份召開，延后一個月，顯然三月份至四月份的預算執行沒有依據了。但是政府的錢還是要花的，如何支付？通常來說有兩種處理方式。

第一種，四月份的基本支出按照上一個年度四月份的標準先執行。新項目仍然不予考慮。待兩會召開，人大批復后，新的項目再開始執行。第二種，目前我國處于“特殊時期”，受疫情影響，預算執行可動用預算預備費。所謂預算預備費是指，編制預算時預算中一筆不規定具體用途的備用金，如果在預算年度終發生意外事件而可能使原定預算收支平衡時，即可由政府依程序酌情動用。顯然，這次疫情期間可以動用這部分預算預備費。一般來說，預算預備費大約是預算的1%到3%之間。

但需要注意的是，由于一些特殊情況上述兩種渠道的錢都不夠用。比如說，兩會延遲到五月份。預算支出沒有依據，同時前面一月份至四月份已經把上一年度的預算預備費也用完了，再開支就沒有法律上的依據了。那么遇到這種情況該如何處理？本人有兩個建議。

第一是建議立法規定“臨時預算”審批制度。臨時預算是指在預算年度開始時，由于某種特殊原因使編制的預算草案尚未完成立法程序時，為解決在預算成立之前政府的經費開支，保證政府活動的正常進行而編制的不具備法律效力的暫時性預算。臨時預算是相對正式預算而言。臨時預算是指正式預算確立之前，本著先有預算后支出的原則，為解決政府在新的預算年度開始后的經費開支問題而編制臨時性預算，作為政府財政收支活動的法律依據。本人建議通過立法明確規定“臨時預算”審批的適用情況。比如，我國各級人民代表大會召開都是在新的預算年度開始之后，全國人民代表大會在每年的三月召開，地方人民代表大會一般在二月份左右召開，有的晚到四月份舉行。那么一至三月份預算沒有批復不能開支，但是不開支政府不能運行。又比如，受本次疫情影響，全國兩會無法如期舉行，但政府依然要支出，支出卻沒有依據。因此建議在一定情況下啟用“臨時預算”，在經過立法機構審批后作為“過渡期”的政府預算。臨時預算可經過人大和政府協商后根據協商好的數額先支出，待全國人民代表大會召開時再確認之前的預算。如此以來臨時預算的支出也是合理的。

第二是建議制定緊急情況的預算草案。所謂預算草案是指，編制完成但尚未經國家立法機關審查批準的年度預算收支計劃。國家預算的法律效力由法定程序所規定。未通過法定程序批準之前，通稱“草案”。我國國家預算草案由財政部匯編“中央預算草案”和“地方總預算草案”而成。各地區、部門、單位的年度收支預算是“中央預算草案”和“地方總預算草案”的匯編基礎。各級的預算在未獲立法機關正式通過之前，都屬于該級預算的“草案”。本人認為，今后應該有一個法律規定在特殊情況如預算還未批復且預算預備費不夠用的情況下的“緊急情況下的預算草案”來維持政府開支。政府支出按預算編制方法，可分為經常性預算支出和資本性預算支出。經常性預算支出，是指滿足政府履行日常內外職能所需要的支出，這部分支出一般都是無償性支出；資本性預算支出，是指投入社會再生產領域，形成各類資產的支出，這些資產以后可為國家財政帶來利稅收入。政府采購項目的支出不屬于經常性支出，會因兩會的推遲而同樣延后批復，因此對政府采購政策功能的發揮也受影響。

上述兩種建議是對未來緊急情況下預算執行的制度的建設建議。但是，目前我國還沒有上述法律規定。兩會召開時間延遲，從實際出發，政府采購領域的預算如何執行？本人認為有兩種可行方案。

第一種方案，嚴格按照《預算法》的規定，待兩會召開預算批復后開始執行政府采購項目。

第二種方案，全國人民代表大會應該召開一個特殊情況下的預算臨時會議。如，人大常委會作出一個決議，根據特殊情況，在某些領域方面，某些月份之間的政府采購項目的執行按照什么標準、程序來做。這樣，政府采購領域的預算執行就有了法律依據。

此外，還有一些其他問題值得關注。受新冠肺炎疫情影響，讓本身生存能力就較弱的中小企業雪上加霜。許多中小企業面臨著現金流緊張、倉庫貨品堆積、租金成本、技術資源短缺、人才流失等經營危機。從2月初開始，各省市紛紛出臺重磅政策，主要從稅收減免、財政補貼幫助中小微企業渡過難關。本人認為對中小微企業的扶持是非常有必要的，但是扶持時也應考慮一些其他方面的問題。比如財政補貼的問題。財政補貼是指國家為了實現特定的政治經濟目標，對指定事項由財政安排專項基金向企業或個人提供的一種補貼。財政補貼的主體分為中央財政和地方財政。中央財政補貼列入中央預算。地方財政補貼列入地方預算。如果財政補貼沒有納入預算，那么不能調用其他方面的錢來做財政補貼中小微企業。如果財政補貼納入了預算，現在兩會推遲，人大還是不能批復。即使現在人大常委會召開了臨時會議，批復了財政補貼這部分的預算支出，那么之前受疫情影響企業停工停產一定會減少財政收入。那么財政收支會出現缺口。有些專家提出，通過進一步擴大預算赤字、擴大專項債來解決財政缺口問題。但是本人認為，財政收支缺口越來越大，對今后的經濟運行會有很大影響。允許一定程度上有財政缺口，但是缺口不能太大，政府要為后代考慮。那么如何縮小財政缺口，本人建議通過提高支出效率，一方面，壓縮政府行政開支，另一方面提高預算績效。想辦法不花“冤枉錢”，把財政收支缺口的影響降到最低程度。

（作者單位：上海財經大學中國公共財政研究院）

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