容易被誤解的兩個概念：整體設(shè)計與附屬機構(gòu)

【案例看臺】

容易被誤解的兩個概念：整體設(shè)計與附屬機構(gòu)

——對某信息化系統(tǒng)開發(fā)項目相關(guān)質(zhì)疑的分析

■ 段艷華

案情回顧

某單位信息化系統(tǒng)開發(fā)項目（以下統(tǒng)稱“本項目”），采用公開招標方式。采購代理機構(gòu)發(fā)布招標公告后共計10家潛在投標人購買招標文件。采購代理機構(gòu)按照招標文件規(guī)定的時間組織了開標、評標工作。經(jīng)過評審，評標委員會推薦S公司為中標候選人。采購人確認后，采購代理機構(gòu)發(fā)布中標公告，中標供應(yīng)商為S公司。質(zhì)疑期內(nèi)，另一家A公司提出書面質(zhì)疑。

質(zhì)疑內(nèi)容為：依據(jù)《財政部關(guān)于信息系統(tǒng)建設(shè)項目采購有關(guān)問題的通知》（財庫〔2011〕59號）、《中華人民共和國政府采購法實施條例》和招標文件的要求，“投標人不得存在為采購項目提供整體設(shè)計、規(guī)范編制或者項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)的情形”。本項目在招標前，采購人讓系統(tǒng)使用方參與了整體設(shè)計服務(wù)，中標供應(yīng)商S公司的股東是該使用方的直接控股公司，S公司作為使用方的附屬單位參與投標，屬于不滿足政府采購相關(guān)規(guī)定和招標文件資格要求的情況。

點評分析

采購人和采購代理機構(gòu)認為質(zhì)疑不成立，經(jīng)查理由有四點：一是系統(tǒng)的整體設(shè)計方是采購人經(jīng)過公開招標確定的一家公司，跟系統(tǒng)使用方?jīng)]有任何關(guān)聯(lián)關(guān)系；二是采購人在本項目招標前針對招標文件的采購需求征求過系統(tǒng)使用方的意見，是符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的相關(guān)規(guī)定的，并不存在系統(tǒng)使用方參與項目整體設(shè)計的現(xiàn)象；三是中標供應(yīng)商S公司是獨立法人，不是系統(tǒng)使用方的附屬機構(gòu)；四是按照《政府采購法》第二十二條第一款規(guī)定的條件，在本次招標過程中，中標供應(yīng)商S公司并未出現(xiàn)與單位負責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商參與同一合同項下的政府采購活動的情況。因此本項目招標符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定。

事實上，對于這個案例，項目處理的關(guān)鍵點在于整體設(shè)計與征求采購需求意見的區(qū)分以及附屬機構(gòu)的定義。

在本案中，采購人只是向系統(tǒng)使用方在招標前針對采購需求征求意見，參與征求意見并不等同于參加整體設(shè)計。其實，參與整體設(shè)計與參與征求意見是兩個概念。第一，范圍不同，整體設(shè)計是指整個建設(shè)的設(shè)計方，征求意見只是招標內(nèi)容，可能只是整個系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。第二，發(fā)生的階段不同，設(shè)計是發(fā)生在初級階段，征求意見是發(fā)生在以設(shè)計為基礎(chǔ)而形成具體采購需求結(jié)算的階段。第三，適用法律不同，征求意見符合《政府采購法》。第四，意義不同，設(shè)計是一種主動行為，更多是發(fā)揮設(shè)計方的主觀能動性，借助經(jīng)驗給采購人提供思路、架構(gòu)，實施步驟，實現(xiàn)功能的整體設(shè)想，征求意見的意義在于功能是否滿足使用方的要求，有無缺漏內(nèi)容，跟現(xiàn)有系統(tǒng)是否能夠兼容。

因此供應(yīng)商A公司理解錯誤，認為只要前期介入意味著不能參與后期投標，這是對于法條的誤解。

另外，關(guān)于本案還有一個問題需要明確，即附屬機構(gòu)（或稱為附屬單位）該怎么理解？附屬相對于直屬，直屬是指直接管轄或隸屬，附屬是指某一機構(gòu)所附設(shè)或管轄的，附屬機構(gòu)是指與主體單位間除資金聯(lián)系之外還存在其他聯(lián)系的事業(yè)單位或企業(yè)。一般而言，附屬事業(yè)單位與主體事業(yè)單位之間存在預(yù)算上的撥付關(guān)系及行政上的隸屬關(guān)系；附屬企業(yè)通常在歷史上曾經(jīng)屬于主體單位的一個組成部分，從事專業(yè)業(yè)務(wù)及其輔助業(yè)業(yè)務(wù)，后因種種緣故，從原主體單位中獨立出來，成為管理上和財務(wù)上獨立核算的法人實體，但它仍舊在許多方面與原主體單位存在聯(lián)系。這些聯(lián)系一般包括：主體單位有權(quán)任免其管理人員的職務(wù)；修改或通過其預(yù)算；支持、否決或修改其決策；任命、解聘等。通過這些聯(lián)系便可判斷一個單位是否為其主體單位的附屬機構(gòu)，尤其是否為附屬企業(yè)。如一個企業(yè)只與某單位存在資金上的聯(lián)系，則一般認為該企業(yè)只是該單位的投資單位，而非附屬機構(gòu)。

本案中，A公司認為系統(tǒng)使用方直接控股的公司是S公司的股東，因此存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，屬于系統(tǒng)使用方的附屬機構(gòu)。這個解釋有待商榷，因為根據(jù)《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，直接控股、直接管理才是認定具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的判定依據(jù)。附屬機構(gòu)應(yīng)理解為與法人單位具有直接關(guān)聯(lián)的單位，因此S公司不應(yīng)認定為系統(tǒng)用戶方的附屬機構(gòu)。

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法實施條例》

第十八條單位負責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，不得參加同一合同項下的政府采購活動。除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設(shè)計、規(guī)范編制或者項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購項目的其他采購活動。

《財政部關(guān)于信息系統(tǒng)建設(shè)項目采購有關(guān)問題的通知（財庫〔2011〕59號）》

在信息系統(tǒng)建設(shè)中，受托為整體采購項目或者其中分項目的前期工作提供設(shè)計、編制規(guī)范、進行管理等服務(wù)的供應(yīng)商，對于理解及把握采購內(nèi)容具有一定的優(yōu)勢，其再參加該項目的采購活動，存在違反公平競爭原則的可能性。為保證政府采購公平、公正，凡為整體采購項目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機構(gòu)（單位），不得再參加該整體采購項目及其所有分項目的采購活動；凡為分項目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機構(gòu)（單位），不得再參加該分項目的采購活動。

（作者單位：中機國際招標有限公司）

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