栗慶林：如何建立政府采購監管長效機制

文 栗慶林

 

編者按：

在本報與遼寧省財政廳共同舉辦的遼寧省政府采購監管工作培訓班上，作為受邀講師，天津市財政局政府采購辦公室處長栗慶林在講授主題為《如何建立政采監管長效機制》的課程時，毫無保留地與學員分享監督工作的經驗與思考，贏得了一致好評。應讀者要求，本期特刊登其授課內容，以饗讀者。

 

1、 認識：當前政府采購監督工作的重點和難點

 

對政府采購活動的監督，就是對政府采購當事人依據國家相關法律制度規定，實施政府采購的全過程及結果的監督。

5大監督對象 10大監督環節 3大監督重點

按照采購活動當事人來劃分，監督范圍一般包括：對采購人監督、對供應商監督，對評標專家監督、對采購代理機構監督、對監管部門的再監督。

按采購環節程序要求來劃分，一般包括：對采購預算和計劃環節的監督、對采購的組織形式監督、對采購方式的監督、對采購文件制定的監督、對采購信息發布的監督、對專家抽取的監督、對開標、評標的監督、對合同簽訂的監督、對履約驗收的監督、對資金支付的監督等10個環節。

充分認識政府采購不同環節和不同對象，有助于區分和把握監督重點，突出核心，做到有的放矢。把握重點、突出核心，就要保障政府采購公平實施。政府采購要實現“三公”原則，其核心是公平。公開是實現公平的前提和保障，公正是公平運行的結果。

因此，落實好公開原則，就要做好招標文件的監督，增加透明度，要增加供應商的參與度，提高競爭性。落實好公平原則，就要嚴格規范采購程序，加強評標的現場監督，細化和規范評標內容，防止評審專家的個人傾向和自由裁量權，強化其責任意識，加強投標文件的審核，保障評標程序的合法性，加強評標現場秩序管理。落實好公正原則，就是要加強合同履約驗收監督，保障政府采購結果得到落實。

上述3個方面的監督即構成了政府采購事前、事中、事后監督的全過程，既是政府采購監督工作的重點，也是監督工作的難點。

 

幾大難題困擾監督工作

 

◆防止招標文件傾向性難

原因有3個方面，一是采購人有傾向性的要求。二是有關當事人的不合法的利益趨向難以杜絕。三是采購代理機構的專業化水平及業務能力差，難以發現和糾正問題。

重要的是，從業人員對傾向性問題首先要有一個正確的認識。

筆者認為，傾向性問題首先要從購買者的心理來進行分析。買東西總要有個目標吧，買哪種商品，要視“口袋”里的錢和需求而定。就如同買電視機一樣，是大屏幕的還是小屏幕的？液晶的還是等離子的？這必然帶來購買的傾向性。其次要從購買者對品牌的信任度來分析。品牌是經過激烈的市場競爭而形成的，這個過程不僅蘊含著人、財、物的投入，而且還包含著企業的商譽。美國著名會計理論學家亨德里?克森在其《會計理論》專著中對商譽的產生是這樣描繪的：商譽產生于企業的良好形象及顧客對企業的好感。這里說的對企業的好感，其實就是我們所說的對企業的信任，即購買者對企業、產品的信任。這種信任，是經過消費者的檢驗而日漸形成的，是經過時間考驗的。信任的基礎就是企業的優質產品及其服務。因此，購買者鐘情于品牌是情理之中的事。政府采購不能置客觀存在的購買心理而不顧。

而且，企業商譽是通過一定時期的企業利潤水平和同行業利潤水平差距計算出的，是超額利潤，體現了企業之間的差別。所以，購買者的傾向性，乃是產品品質（包括質量和服務）和企業的差別所致，這種差別是市場經濟條件下客觀經濟規律的反映，是信任的差別。政府采購不能違反商品經濟發展的規律。否則，將是對某些企業的不公平。

同時，眾所周知，一個企業生產的好產品，在于其擁有核心的技術，這個技術有可能就是獨有的，而又是采購人所需要的。

當然，承認采購人的傾向性，并不是要否定市場經濟條件下的競爭性。競爭是商品生產和發展的必然要求和客觀經濟規律。

那么，如何把握好政府采購領域的傾向性而又不失競爭性呢？那就要防止非必須情況下政府采購的唯一性。相應措施之一就是實行貨物或服務的等級制度。貨物或服務的載體是企業，因此也可以說是建立企業等級制。其目的是，在政府采購領域建立和實行相同級別下的多家企業競爭機制，規范競爭秩序。如同拳擊、舉重項目一樣，分重量級和輕量級。

因此，針對購買傾向性開展的監督，一定要把握好尺寸，決不能讓政府采購成為落后產品的保護傘。

◆對專家的監督難

原因有2個方面，一方面在于評審專家來自社會的各行各業，他們的身份是自然人，因此對其難以實施有效的管理，特別是個別專家和采購人、供應商存在的“私下關系”有其隱蔽性，難以掌控。另一方面評審專家在業務上的強勢，以及評標文件編制的較為粗放，影響了對專家的有效監督。

◆合同履約驗收難

主要原因在于認識上的不統一。一種意見認為，《政府采購法》規定政府采購合同適用《合同法》，因此，對采購合同的監督不應屬于政府采購監管部門的權限。另一種意見認為，政府采購合同的執行作為政府采購活動的內容組成部分，應當屬于政府采購的監督范圍，但是涉及民事權利索賠的問題，應按《合同法》執行。筆者傾向于后一種意見。

◆工程采購監督管理難

原因在于《政府采購法》和《招標投標法》之間的矛盾和理解存在認識上的差距，導致政府采購監督工作或缺失，或軟弱。

◆出現問題處理難

原因在于《政府采購法》缺乏實施細則，使得針對有關問題的解決規定缺乏可操作性。

◆價格監管難

首先是市場平均價該由哪個部門去認定、采集、公布？其次是產品品種成千上萬種，不同時間段、不同地域、不同條件下的價格都不相同。再其次是平均價本身有高有低，如果將高的降下來還要把低的升上去？而且影響價格的因素非常復雜。筆者認為，價格監管問題，超出了政府采購監督管理的職責。

 

2、實踐

 

做“實”監督 破解難題

做好政府采購監督工作必須在“實”字上下功夫。“實”，就是要求制度建設要有針對性，能夠解決問題。操作上要有可行性，可以實現。手段上要有剛性，達到約束作用。結果上要有顯性，立竿見影。時間上要有長期性，長效機制。天津市在這方面進行了一些探索。

針對招標文件傾向性的問題：采購需求網上“曬”

一是將采購人的招標需求原汁原味地“曬”在網上，并適時組織專家論證后進行修改。二是對采購人申請單一來源采購方式的理由“曬”在網上，只要有異意就否決該申請。截止到目前，已有400多個項目的采購傾向性通過網上公示得以更改，10家預算單位的單一來源采購申請遭到否決。

 

針對評審專家監督難的問題：限制自由裁量權

 

一是細化評標內容和標準，減少專家的自由裁量權。二是引入外部監督機制，聘請了以民主黨派人士為主的監督員隊伍，加強對評標過程的監督考核。三是建立了評審專家和監督員獎勵機制，表彰優秀專家和監督員。四是發現問題，及時處理，對情節輕的予以書面告誡，對情節嚴重的將取消其資格。

 

針對合同驗收監督難的問題：邀請落標供應商參加

 

一是規定采購人自行驗收。二是規定了300萬元以上的項目，必須由政府采購代理機構組織專家進行驗收。三是邀請落標供應商參與驗收監督。四是對經驗收不符合招投標文件要求的供應商，將其計入不誠信名單進行公告，并予以不同等級的扣分。2009年天津市政府采購中心共組織合同驗收248項，發現需糾正問題的項目42項，占16.9%。

針對工程采購監管難的問題：避開矛盾 相互配合

首先，在爭取財政部門內部有關處室和建委相關部門的支持下，規定政府采購工程項目招標必須由具備政府采購雙資質的代理機構代理采購。其次，規定采購人必須將工程項目采購納入政府采購計劃和信息統計范圍，按月填報采購計劃，無計劃不得組織采購。同時，要求采購人和采購代理機構將采購信息同時發布在中國政府采購網和中國招投標網上。其他監管事項按照原有規定執行。

今年上半年天津市共實施政府采購預算76.2億元，完成實際采購支出60.7億元。其中政府采購工程類支出47.8億元，占到全市實際采購總額的79%，是上年同期的2.3倍。

 

針對監管無力的問題：細化監管制度

 

某省一個文教用品供應商，因為沒有按投標文件及合同要求供貨，財政部門對其進行了行政處罰。由于該供應商不是初犯，因此行政處罰其2年內不得參加天津市政府采購活動。依據是《政府采購法》的第77條第1款規定，即提供虛假材料謀取中標、成交的，處以采購額5‰以上10‰以下的罰款，列入不良行為記錄，在1至3年內禁止參加政府采購活動。

該供應商不服，向上級部門提出行政復議。上級部門認為，該處罰引用的法律條款不準確，認為提供的貨物與投標文件不符，并不屬于提供虛假材料中標。

為了避免因對法律理解存在分歧而導致的政府采購監督無力的局面，天津市決定從另外一個角度探索加強政府采購監督管理。比如，按照建立對供應商誠信管理的要求，印發了《關于加強天津市政府采購供應商誠信管理工作有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），對不誠信供應商實行等級管理，并在網上予以公布。該《通知》根據供應商不誠信記錄情況，將供應商誠信等級劃分為5級，即存在規定中1項或1次不誠信記錄的，為1級不誠信供應商，以此類推。

采購代理機構在制定采購文件時，應就供應商的誠信等級狀況作相關說明。如對1級至4級不誠信情況應作為評標打分扣減項在采購文件中予以規定，扣減總分值分別為：5%、10%、20%、25%。5級不誠信供應商應作為實質性要求在采購文件中予以規定，不準參加政府采購活動。目前，天津市已對24家不誠信企業進行了網上公示。

 

針對價格監管難的問題：公示歷史成交價

 

一是對協議供貨范圍內的產品實行網上競價。在產品質量相同，滿足采購人需求的前提下，實行最低價中標。二是實行價格提示制度。即：網上公示中標產品的歷史成交價格以提示采購人。三是加大監督力度，凡中標產品高于歷史成交價格的，將按有關規定對供應商和采購人予以相關記錄，并納入誠信管理。

 

3、體會：

 

天津市圍繞政府采購各環節，針對不同的采購當事人，制定了相應的制度，形成了事前、事中、事后全過程監督制度體系。

 

完善的監督體系是實施監督的組織保證

 

目前，天津市政府采購監督體系建設有3個層面：一是天津市政府采購監督委員會的領導層面，二是市區兩級財政部門作為監督管理部門的執行層面，三是預算單位的內部控制層面。

此外，天津市還積極引入社會力量開展對政府采購工作的監督。目前擁有來自民主黨派、人大代表、政協委員等方面的監督員近300名。

 

完善的制度建設是建立長效機制的根本保證

 

天津市圍繞政府采購各環節，針對不同的采購當事人，制定了相應的辦法和規定，形成了事前、事中、事后全過程監督制度體系，為建立政府采購長效監督機制奠定了基礎。

針對采購人，印發了《關于加強天津市政府采購采購人行為規范管理工作有關事項的通知》，對采購人不規范行為，由同級政府采購監管部門視其情節，責令限期改正，給予通報批評、警告，對直接負責的主管人員和責任人，建議由其行政主管部門或者有關機關給予處分。截止到目前，已對2家預算單位進行了通報。

針對供應商，印發了《關于加強天津市政府采購供應商誠信管理工作有關事項的通知》，記錄供應商參加政府采購活動的誠信狀況，建立供應商誠信檔案，并試行誠信等級管理制度。

針對評標現場的監管，印發了《關于加強天津市政府采購當事人在評審現場監督管理工作的相關事項通知》,嚴格控制進入評審現場的人員，明確各方當事人在評審現場的若干要求。如：要求監督員對采購人代表、項目技術人員、評審專家以及投標供應商的不規范行為予以制止，對不服從管理的，可以請其離開評審現場，并視情況建議評標委員會和采購代理機構中止評審工作；核查評審專家和采購人代表的打分情況和評審意見書，對于未按招標文件規定的評審行為，以及具有傾向性的評審行為，可以要求復審；填寫《政府采購評審現場監督報告》，書面記錄評審現場的不規范行為，并及時通過采購代理機構上報監管部門。

為強化合同驗收監督管理，印發了《關于加強天津市政府采購項目驗收工作的通知》。要求各預算單位、各采購代理機構強化和完善事后監督機制，加強合同履約和合同驗收工作。對于不認真組織合同驗收工作的、不配合采購代理機構開展驗收工作的，財政部門將予以通報，并依法處理違法違規行為。同時，要求各預算單位要嚴格依照招標文件的要求簽訂合同，并依法進行合同驗收。驗收工作可以由采購人自行組織驗收，也可以由采購人委托采購代理機構開展。但對以下項目的驗收工作須由采購代理機構組織：一是供應商有質疑并提出要參與驗收工作的；二是采購合同金額在300萬元以上的項目（對于800萬元以上的項目或者技術復雜的政府采購項目，還應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作）；三是財政部門認為必須由采購代理機構組織驗收工作的項目。同時要求各級財政部門加大對合同驗收工作中供應商違法違規行為的處罰力度。

針對采購代理機構，印發了《關于加強天津市政府采購代理機構規范管理的通知》，要求各代理機構依法在天津市政府采購網發布招標投標信息。嚴格招標文件的編制，對供應商的資質要求、評標辦法和評標規則要加強事前論證，做到資質要求明確、評標辦法科學、評標規則嚴格。強化資質審核，凡在招標文件中規定的實質性資質要求，必須逐一核對。要加強評審復核組織工作，要求各采購代理機構對評審專家是否嚴格執行招標文件規定的評標要求，要組織監督人員和評標委員會進行復核，并簽署復核意見。要加強質疑管理工作，要針對供應商質疑問題依法逐一作好答復。有關質疑答復要抄報市級政府采購監管部門備案。

此外，還印發了《關于規范政府采購供應商資格審查管理事項的通知》、《天津市優秀政府采購評審專家和優秀政府采購監督員表彰辦法》等。

 

開展專項檢查是提升監督效果的重要手段

 

近年來，天津市每年都安排專項檢查。2008年，按照中央統一部署開展了政府采購制度執行情況檢查，共查出未納入政府采購資金3.2億元。2009年，聯合監察局和審計局組成檢查組，對25家市級預算單位及其所屬30家二級預算單位2007年-2008年度政府采購合同執行情況進行了重點檢查，查處存在問題的項目金額2131萬元，占抽查金額的8.8%。

 

做好政府采購監督工作離不開各部門的支持

 

政府采購制度改革雖然經過10年的發展，取得了長足進步，但畢竟歷程較短，特別是隨著工作的深入開展，必然會遇到新情況、新問題。因此要不斷改進工作方法，創新工作思路，加強與相關部門的溝通和配合，充分發揮審計部門和監察部門的力量。天津市這些年開展的專項監督檢查，都是會同紀檢、審計部門聯合進行的。天津市審計部門已把政府采購作為對領導干部經濟責任審計的重要內容之一。他們已成為推動政府采購監督工作的重要力量，促進了天津市政府采購監督工作的發展。