中國應急采購管理體系構建研究（一）

中國應急采購管理體系構建研究（一）

——以重大疫情公共采購為例

■ 姜愛華 辛婷

今年年初，新冠肺炎疫情席卷全國，隨之應急采購管理問題被推到風口浪尖，不少國內專家學者認為我國應急采購管理體系的構建迫在眉睫。對于應急采購這一問題就目前情況來看，一方面，我國現有的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）僅通過附則第八十五條對此作出“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”規定，缺乏一整套系統完善、高效有力的應急采購管理體系，以保障突發情況下應急采購活動的規范進行。另一方面，一般意義上的應急采購通常涵蓋嚴重自然災害、突發性公共衛生事件及軍事沖突等多種突發情形，特別是此次新冠肺炎疫情中，財政部發布《關于疫情防控采購便利化的通知》文件指出重大疫情防控期間凡是“使用財政性資金采購疫情防控相關貨物、工程和服務的”，均屬于《政府采購法》第八十五條的“緊急采購”情形，由此可知，重大疫情公共采購從屬于應急采購管理研究范疇。

基于上述邏輯，本文立足重大疫情公共采購，深刻剖析我國應急采購管理的現狀與不足，從而為我國應急采購管理體系構建提出行之有效的解決之道。

中外對突發應急情形下采購問題的研究

首先是應急公共采購的定義問題。美國《聯邦采購條例》將緊急采購定義為由緊急采購執行機構或執行機構負責人確定，并為行政機構所采購的貨物或服務活動。美國公共采購領域學者Peckinpaugh認為所謂應急公共采購，實際上是指在滿足由于自然或人為災難而產生的緊急需求或為滿足維持和平、特別軍事行動（應急行動）而產生的那些要求。中央廣播電視總臺財務局政府采購處的馮記斌在《從新冠疫情防治看我國建立緊急采購制度的必要性》一文中將為政府應對自然災害、事故災難、公共衛生事件等突發事件時采購所需貨物、工程和服務的行為認定為應急公共采購。

其次是應急公共采購的重要性問題。美國西弗羅里達大學公共管理學院教授Christopher L.Atkinson 和Alka Sapat認為，從突發事件的不利影響中謀求復蘇，同時確保問責透明與物有所值，均為應急公共采購政策的目的所在，忽視政府在緊急情況下采購的戰略部署，不僅會影響地區未來發展，還可能在一定程度上影響采購系統的正常運作，而在緊急狀況前后合理高效地組織開展應急公共采購活動已然成為政府自身抗災能力的重要標志。

盡管應急公共采購對地區乃至國家的發展恢復至關重要，但與此同時也有不少學者注意到當前應急公共采購領域中存在的諸多問題，如，北京市公安局公安交通管理局閆建雄在《應急政府采購制度的現存法律問題與完善策略》一文中指出當前應急公共采購當中主要存在著政府采購主體業務水平不高、采購組織管理缺乏效率、公共采購法律保障機制不規范、采購信息管理滯后等一系列問題。芬蘭漢墾肯經濟大學博士Ira Haavisto，I.和 Kovác通過研究發現，緊急狀態之下的采購活動不僅要考慮到需求的突發性，還需注意到關鍵基礎設施、人員組織失靈等或有因素的不利影響，因而具體采購實踐中面臨眾多考驗。Atkinson 和Sapat還認為在緊急情況發生前充分考慮采購應對方案，可有效提升事中抵御能力及事后恢復速度。挪威米歇爾森研究所研究員Jessica Schultz和挪威經濟學院博士Tina Soreide還通過分析應急采購腐敗案例，指出緊急情況真實性判定與緊急情況發生后的授權過程，都存在一定程度的濫用自由裁量權問題。

由此，不斷探尋優化應急公共采購管理的方法路徑成為學界關注的重要問題。國外學者多以各類現實突發事件為現實背景考察應急公共采購方法，Le Masurier、Zuo、Mark Turner等學者先后基于新西蘭地震及洪水、2004年印度洋海嘯、2005年卡特里娜颶風、2009年甲型H1N1流感等突發公共事件對應急公共采購的行為與合同安排、實踐操作與管理優化等問題進行深入研究。與之相比，國內的應急采購管理研究起步較晚，學者們大多從戰略化采購、強法治化建設、完善內控制度及優化供應商選擇等各方面探尋應急采購的管理之道。閆建雄認為應通過立法形式對應急采購加以管理，以充分明確應急政府采購行為的主體資格、采購范圍、采購流程、采購過程中的責任監督以及后期審計、報備、檔案留存等相關問題。西南石油大學的李敬宇在《重大災害事件應急物資采購供應商選擇評價研究》一文中嘗試建立起一個涵蓋產品質量、產品價格、服務能力、應急能力、經濟環境五方面的應急采購供應商選擇評價標體系，以充分降低采購成本、提高應急采購質量。中國科學技術大學的張丹樨在《我國災后應急物資供應體系問題及對策研究》一文中指出應急物資的電子采購可實現對應急物資、供應商、供需信息及采購過程監督的有效管理。黎光地在《疫情防控采購便利化背景下如何健全緊急采購內控機制》一文中則認為還應建立健全應急采購內控機制，持續優化采購時效，著力改善采購資金使用效益，力求實現應急采購活動的真實性、必要性、合理性。

綜上可知，既有文獻多著眼于應急采購的概念界定與情形劃分、必要性與現實意義、現存問題與解決之道等方面，而針對應急采購管理體系構建的研究則相對較少。本文以此次新冠肺炎一類的重大疫情公共采購為研究切入點，在系統梳理當前我國應急采購管理現狀基礎上，系統審視并梳理出我國應急采購管理中存在的七大主要現實問題，并試圖從國際應急采購管理的先進做法中汲取經驗，力求為我國應急采購管理體系的構建提供啟示與借鑒。

我國應急采購管理現狀與問題

首先是我國應急采購管理整體狀況。

第一，從全國層面看，2007年以國家主席令形式頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》首次從法律層面對什么是突發事件、如何處置突發事件進行規范解讀，在一定程度上推動應急采購的法制化進程。而于2003年1月實施的《政府采購法》作為規范政府采購相關行為、提高政府采購資金使用效益的全國性法律法規則，通過附則第八十五條例外條款的形式，將“嚴重自然災害”和“其他不可抗力”兩種緊急情形下的采購活動排除到《政府采購法》適用范圍之外。此外，《政府采購法》第三十條第三款規定“采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的”可以依照本法采用競爭性談判方式采購；《政府采購法》第三十條第二款規定“發生不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”可以適用單一來源采購方式。由此可見，《政府采購法》條款內容對緊急情勢及應急采購管理等具體內容并未作出清晰界定，當前我國應急采購管理建設仍屬于公共采購管理整體中比較的薄弱環節。

第二，從地方層面看，為切實加強政府應急項目政府采購管理能力，提高采購效率、規范采購行為，部分省市和單位先后出臺應急采購相關文件辦法。早在2007年，廣東省深圳市出臺的《深圳市政府應急項目政府采購管理規定》就對應急項目采購的應用情形、處理程序與責任追究等內容進行規定與明確；2009年，遼寧省出臺《省直部門應對突發事件物資采購管理暫行辦法》指出，采購部門按照緊急采購方式自行組織采購時，無需執行政府采購流程，以實現全力保障應急救援設備和物資的及時供應；甘肅省也于2010年出臺《甘肅省應急項目政府采購管理暫行辦法》，明確應急采購是指政府和相關部門啟動應急預案后，直接或間接用于搶險救災、緊急救治、安置、防疫和臨時性救助等需要的緊急采購貨物、工程和服務行為，并將因自然災害、事故災難，因公共衛生和社會安全事件以及經政府應急管理部門和其他部門認定的其他應急事件納入應急采購之列，在此基礎上按照分級負責、歸口管理，特事特辦、減少環節，提高效率、保證質量，規范運作、加強監管，嚴控價格、就近采購等原則落實應急采購管理。

其次是我國重大疫情中的應急采購應對情況。

第一，從全國層面看，為做好疫情防控期間的采購工作，今年財政部緊急下發《關于疫情防控采購便利化的通知》，明確疫情防控相關貨物、工程、服務采購，可不執行政府采購法規定的方式和程序，采購進口物資無需審批，大幅提高采購效率。在此之后，相關規范性文件也陸續出臺，如《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》《國家發展改革委辦公廳關于積極應對疫情創新做好招投標工作保障經濟平穩運行的通知》等等。中央國家機關政府采購中心也自2020年1月27日起連續發布通知，暫停各類一般單獨委托項目的開評標工作，同時保障所有線上業務正常開展，并采取嚴格防控措施，對涉及疫情防控采購和有關重要特殊項目予以保障。

第二，從地方層面來看，一方面，全國各地積極響應中央號召，嚴格落實新冠肺炎疫情防控工作總體部署。作為此次疫情的重災區，湖北省在嚴格落實財政部整體工作要求的基礎上，通過意見通知的形式明確疫情期間采購公告可通過“湖北省政府采購網”進行發布，并嚴格按照“誰采購、誰負責”原則，完善人員登記與場所防護措施，以確保采購活動的規范順利進行；山東省則主要從疫情期間政府采購現場開評標活動開展、應急救援設備和物資采購綠色通道建設、網上采購商城設立疫情防控物資采購專區等方面入手對應急采購活動加以規范，引導疫情防控期間政府采購活動穩妥有序開展；上海市根據疫情防控和實際工作需要，出臺《關于疫情防控期間穩妥有序開展本市政府采購活動的意見》，從不斷推動政府采購便捷高效運行、切實減輕企業負擔、持續優化本市政府采購營商環境等層面著眼提出14條指導性意見。另一方面，不少地區還從具體問題著眼，力求有的放矢出招、重點突出應對。其中，浙江省充分利用“政采云”平臺推出“緊急采購需求直通車”服務，優先保障醫療機構的緊急需求對接；北京市則重點關注疫情期間小微企業的生產經營難題，著力加大政府采購支持小微企業力度，力求通過政府采購方式切實減輕疫情對中小微企業生產經營影響，幫助企業共渡難關和穩定發展；四川省則向“政采貸”信息化服務平臺的金融機構發出倡議，鼓勵金融機構將疫情防控期間的緊急采購項目納入“政采貸”政策范圍，為應急采購活動開展提供便利；云南省還在疫情防治期間，鼓勵政府采購相關活動“網上辦”“不見面”，通過業務全程網上辦理、鼓勵電子化交易、郵寄質疑投訴材料等手段，優化應急采購服務。

再其次是我國應急采購管理中的主要問題。由于目前我國尚未出臺國家層面的應急采購管理辦法或制度規范，因而在重大疫情等緊急狀態下，不僅暴露出物資短缺、采購失序等突出問題，更有可能導致“任意采購”和“無序采購”等深層次矛盾，規范應急采購的必要性與重要性也由此凸顯。在實際工作中，當前我國應急采購管理中的短板和不足主要表現為以下幾方面。

一是采購市場供需矛盾突出。緊急狀態之下，原料供應急劇下降，人力資源大量緊缺，勢必會對供應能力產生較大影響；相對而言，應急采購需求則可能呈現短期猛增態勢，由此引致政府采購市場供需失衡，搶購、截留情況頻發。例如，本次新冠肺炎疫情之下，一方面，口罩、防護服、護目鏡等重要醫用防護物資供應紛紛告急；另一方面，生產企業復工復產、擴大產能存在滯后性與既有庫存相對有限等問題所導致的供不應求，更是加劇采購困難。

二是缺乏系統的應急采購法律制度。一方面，自2018年應急管理體制建立以來，我國仍未出臺專門性應急采購法律法規或部門規章；另一方面，目前我國《政府采購法》將應急公共采購相關問題劃分至例外情形中，只能通過臨時性規范或地方性條款加以協調，從而導致應急采購供給不足、采購效率低下等一系列問題。

三是采購方法不盡科學。緊急狀態下我國集中采購、集中供應、統一調配的制度優勢盡顯，但不可忽視的是緊急情況下政府部門對常用救災物資的貨源、存量、產能底數掌握不足這一問題，而倉促之間尋找貨源采購的方式又難以形成充分競爭，即便與供應商議價也處于被動不利地位，往往只能匆忙詢價、直接采購，引致標的價格失控、質量堪憂等系列問題，最終導致采購成本難以合理控制、采購需求難以得到高效滿足。

四是采購流程效率低下。一方面，緊急情況下，供應商參與政府采購的積極性和履約能力都會受到不同程度的影響，往往需要比正常時期更長的準備時間和更高的價格成本，這就容易導致應急采購項目的延誤甚至失敗，致使采購效率進一步降低。另一方面，由于缺乏明確性的應急采購流程規范與專業性的應急采購機構，以及相關人員配備不合理或專業知識匱乏，先采購、后補采購文件等程序混亂情況頻繁出現，采購效率難以有效提升。

五是合同履約風險增大。緊急情況下，供應商在組織貨源、準備人力、交通物流等方面不可控因素急劇增多，加劇了供應商放棄中標（成交）、延遲履約甚至無法履約的潛在風險。此外，基于《民法總則》第180條、《合同法》第117條、《政府采購法實施條例》第72條第2款等相關規定，供應商在這種不可抗力的情況下違約一般是可以免除承擔法律責任，從而使得緊急狀態下應急采購合同的履約風險上升。

六是統籌協調機制缺失。一方面，應急采購實踐中無論是在部門間還是地域間都缺少統一指揮，整體協作意識匱乏，地方政府和相關部門分頭采購、各自為政情況屢見不鮮，采購執行分布在中央和地方若干個采購機構，導致供求信息難以充分交換和準確對接，應急采購工作難以實現統一的部署與規劃。

七是信息公示與監督管理機制缺位。一方面，應急采購活動通常難以有效兼顧信息公開相關流程，社會監督相對不足，從而導致政府采購的公開性、公平性、透明性受到一定程度影響。另一方面，應急采購監督管理制度缺位的現實背景之下，以應急采購為名私自改變采購范圍等多種違法行為頻頻發生；而由于短期應急采購中對供應商的監管難度加大，也不利于供應商相關違約行為的法律責任追究。

總結我國當前應急采購管理的現狀與問題后，筆者認為，構建一套適用于我國現實國情的應急采購管理體系勢在必行。唯有形成一個明確精煉、系統全面的應急采購管理體系，方可有效維持采購秩序、化解各方矛盾、保證應急供應，這不僅可以有效促進政府采購相關工作的優化完善，同時還與國家治理現代化的現實要求相契合。

（本文未完待續，作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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