以公共利益為核心構建政府采購績效評價體系

【聚焦·政府采購績效評價】

以公共利益為核心構建政府采購績效評價體系

■ 梁依寧

自十九大報告提出“全面實施績效管理”以來，績效管理成為今后財政活動的一項重點工作。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）也提出要積極開展政府采購等涉及財政資金的績效管理，明確了將在政府采購中引入績效制度。根據《意見》，為使政府采購績效制度與優化后的預算績效管理相符合，就要在采購預算、執行和監督的全過程中融入績效理念。對此，財政部出臺了《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，在部分省市的政府采購工作中嘗試引入績效評價機制。然而，自2015年《預算法》修改立法宗旨，我國財政法的重點逐漸從“管理”轉向“限權”，作為財政監督的重要方法，績效的理念也有所變化，由以經濟效益為核心轉而關注預算的公共效益。

在此前提下，要在政府采購中構建績效評價制度，也需要秉持公共價值理念，確立新的價值導向和目標，引導政府采購走向公共財政。

政府采購績效評價的價值取向

第一，公共利益是政府采購的最高價值。華南理工大學法學院教授蔣悟真在《論中國預算法的現代化》一文中提到：“公共價值是預算的最高目標。” 公共財政理念下，只有在滿足社會公共需求的前提下，政府部門支出財政資金、供給公共產品的財政活動才有意義。因此，對有采購需求的主體來說，使用財政資金采購貨物、工程等公共物品的最終目的仍是為了確保公共利益能夠最大化地得到實現。績效評價作為一種財政監督手段，是憲法民主精神在財政法中的體現，公民可以通過參與績效評價來控制財政資金以有益于公共利益的方式流轉，以防止政府濫用財政權浪費公共資源。由此，充任監督職能的政府采購績效評價也應以促進社會公共利益的實現為最高價值導向。

第二，經濟效益是績效目標的直接體現。績效管理是人們根據既定的目標，運用科學的方法對資金的運作效率和產出效益進行客觀評價的活動，強調資源配置與運用效率。財政歸根結底是國家對從公民手中征集而來的資源進行分配的一種經濟活動，對于政府部門來說，績效最直接的功能就是幫助其判斷如何以更低的成本滿足更多的需求，實現經濟效率的提高仍是對政府采購實行績效管理最直接的追求。因此，在政府采購績效評價中，經濟效益是體現績效目標滿足程度的最直接的指標。再者，《中華人民共和國政府采購法》在第一條明確其立法目的是“提高政府采購資金的使用效益”，也暗含了利用績效規制政府采購的理念。由此，經濟效益仍應是政府采購績效最直接的衡量標準。

政府采購績效評價的目標

第一，加強對政府采購的監管。公共財政表現出公共性與經濟性的雙重屬性，如何約束政府財權，使財政資金的使用始終圍繞社會公共利益，向來是財政監管的重要命題。自對預算實行績效管理以來，績效評價在預算監管中展現出良好的效果，并逐步擴展到預算以外的財政支出領域，成為財政監管的重要手段。作為涉財政資金的活動，政府采購中同樣需要實現公共性與經濟性的平衡，因此，最大程度地發揮績效對采購工作的監管作用，對財政資金的使用形成有效約束，成為在政府采購中構建績效評價體系的首要目標。

第二，促進財政體系優化。政府采購所使用的資金來源于公共財政，因而促進財政體系優化也是政府采購績效評價的應有之義。理想的政府采購績效評價應同時具有提高政府采購效益和規范財政資金收支功能，為實現這一目標，在構建績效評價制度時應注意與財政支出績效充分銜接，推動政府采購績效結果關聯財政政策，促進財政制度整體優化。

第三，增進社會福祉。既然實現公共利益是財政所追求的最高價值，那么對政府采購來說，實行績效評價的最終目標也應當是最大程度地增進社會福祉。具體而言，績效評價可從以下兩種路徑對采購活動施加影響，以同時提升公共產品供給質量和效率：一是促使采購部門向公眾需要的領域投入財政資金，二是引導采購工作以有利于公共利益實現的方式運行。

政府采購績效評價體系的構建思路

第一步，圍繞公共價值重塑評價理念。首先，政府采購績效評價應以公共利益為評價的核心理念。一方面，要在預算和監督過程中更加關注民意機關和社會公眾在績效評價中的權責，保障公共利益的實現。另一方面，各采購主體應當摒棄以資金使用經濟效率為核心標準的價值取向，轉而將優化公共產品供給質量，更好滿足社會公共需要作為績效管理的終極目標。其次，政府采購績效評價應提高公眾參與程度。范圍、行使方式和約束機制是評估公民參與對績效評價影響程度的三個層面，采購部門也可以從這三方面入手，提高本部門績效評價中公眾參與的程度：第一，擴大政府采購中公民可參與的采購項目，盡可能地將全部涉財政資金的采購活動納入公民監督的范圍；第二，豐富參與權的行使方式，充分利用政務平臺、懇談會、走訪以及調查問卷等方式盡可能完整地收集公民對采購活動的評價；第三，建立約束機制，加深公民評價對預算制定、采購結果以及負責人政務能力評價的影響。

第二步，構建多元化的指標體系。首先，政府采購績效評價應設立長、短期效益并舉的評價指標。作為宏觀調控的工具，政府采購的目標不是實現單一經濟價值的最大化，而是要兼顧經濟、社會等多方面綜合因素，促進社會福祉。所以，在經濟效益之外，社會、生態、人文等影響周期較長的因素也是政府采購績效評價不可或缺的指標。當前政府采購績效中仍存在著集中于短期效益而忽視長期效益的問題，因此，在構建指標體系時應當注重提升長期效益在績效中的比重，建立長短期并重的績效體系。另外，對需要在較長時期內連續投入或可能對生態環境或居民生活產生較長時間影響的政策或項目，績效主體也可以建立長期跟蹤評價機制，在較長時間內進行連續評價，以便于資金使用部門及時調整。其次，政府采購績效評價應突出體現采購受益人的評價。社會公共價值是政府采購績效的最終目標，只有受益對象才能準確評價政府提供的公共產品是否實現了這一目標，因此，需要在政府采購績效評價中突出目標受益人的地位。為此，一方面應當在績效評價指標中擴大公眾評價的權重，使公眾的反饋能有效作用到績效結果，另一方面要重點關注目標對象的滿意度反饋，提高收集數據的有效性。

第三步，強化責任機制。政府采購績效評價中強化責任機制重點體現在兩方面。首先是強化本部門工作對評價結果的反饋。績效評價工作所產出的結果應當對各部門涉財政資金的工作產生實際效用。為了強化對績效結果的應用，采購部門應當定期測評績效目標的完成情況，根據績效評價形成的階段性成果，對涉財政資金采購的計劃和執行及時作出有針對性的調整和改進。此外，評價部門還應當與監察、紀檢等履行監督、執法職能的單位充分配合，暢通部門績效評價結果向司法證據的轉化渠道，以抑制采購活動中貪污、瀆職等違法犯罪行為的發生。其次是強化評價結果對其他采購項目的指引作用。績效評價結果應當作為其他采購項目計劃和執行的參考。績效是對本期采購工作執行進展和產出效果最清晰也是最直觀的反映，以本期工作的績效結果作為基準，采購部門可以在下期采購的過程中避免同樣的失誤，使公共產品的供給更有效率。尤其在制定預算環節，采購部門更應以本期績效結果為參考，糾正在本次采購中出現的問題，更加合理地安排下期預算，以期實現財政資金使用效率和收益的雙重提升。

（作者系天津工業大學2019級法學專業研究生）

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