以法律視角談《政府采購法》修訂的起承轉合

以法律視角談《政府采購法》修訂的起承轉合

■ 孫學博

財政部今年2月26日公開“財政部2020年立法工作安排”將《政府采購法》及其實施條例修訂列入其中。不少業內人士認為，被提上議程的修法工作，將解決政府采購領域實踐中面臨的諸多難題。從法律的視角看，隨著《中華人民共和國民法典》《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）的頒布實施，《政府采購法》的修訂需面臨和解決的問題或許不僅限于財政視角下的政府采購層面。

從憲法視角看，《政府采購法》不應僅是一部部門法，它應該是一部規制國家機關行使采購權利的憲法性文件。因為國家機關采購貨物的質量高低關系到政府行政效率的高低，關系到全體國民的根本和基本利益。根據《中華人民共和國憲法》第五條所述：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”而以上各機構的采購亦受《政府采購法》的調整或授權有關部門進行管理。因此，《政府采購法》的修訂應該建立在這一個憲法基礎上，而非僅限于解決“政府采購程序中”出現的問題。

從行政法的視角看，如何重塑一套行之有效的制度，使采購人購買到“物有所值”的貨物或服務是修訂《政府采購法》的核心問題。但在解決這一問題時，有兩個關鍵點需要關注：一是《政府采購法》與行政程序法的銜接問題。由于《中華人民共和國行政訴訟法》規定被告僅為行政機構，導致政府采購過程中，案件最終以監督管理部門為被告。這樣，一方面違背了責任自負原則。所謂，責任自負原則是指凡是實施了違法行為或違約行為的人，應當對自己的違法行為或違約行為負責，必須獨立承擔法律責任同時，沒有法律規定不能讓沒有違法行為或違約行為的人承擔法律責任，國家機關或其他社會組織不得沒有法律依據而追究與違法行為者或違約行為者雖有血緣等關系而無違法行為或違約行為的人的責任，防止株連或變相株連；另一方面也導致糾紛解決程序冗長的問題。二是政府采購爭議糾紛解決問題。《規定》將政府與社會資本合作協議納入行政協議范疇，而對于該種合作模式，如依據財政部制定的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，則其法律位階較低，造成審判過程中法律適用困難的問題。

從民法的視角看，《政府采購法》主要涉及政府采購合同的訂立、履行、違約責任等內容。由于政府采購行為所具有的行政屬性，這一方面涉及的合同在訂立、履行、續約等環節的特殊規定，另一方面也涉及合同無效、合同解除后合同的履行問題。具體到糾紛解決過程中，則體現為如何協調民事訴訟與行政訴訟關系等問題。

從刑法視角看，《政府采購法》中還涉及到采購人、代理機構、監督管理部門、供應商在政府采購活動中造成事故、出現質量問題等責任承擔的問題，以及出現政府采購價格明顯高于市場價格等問題該如何定性，如何承擔何種法律責任等問題。

綜上所述，《政府采購法》的修訂不應僅是對現有政府采購問題的回應。它應該以更宏觀的角度來進行修訂。

從政府與市場的關系角度來看，《政府采購法》可以說是兩者之間的橋梁，一方面通過嚴格、高效的采購程序約束采購參與人的行為，以程序正義推動結果正義。另一方面也應從結果倒查程序，以采購結果為依據對采購過程中的主體進行規范。當代中國，無論是行政管理還是經濟發展都處于轉型時期，由于歷史的原因和經濟的快速發展，形成了多種方式的政府采購程序。可以說《政府采購法》目前而言僅對其中某些情況進行了規范。從這點來說，修訂《政府采購法》以期解決全部問題幾乎難以實現。由此我提出以下幾點建議：

第一，明確《政府采購法》管轄的范圍。一要明確對新出現的政府采購方式的規范問題；二要明確《政府采購法》與其他法律規范的管理范圍問題。

第二，明確《政府采購法》與民法、行政法的關系。《政府采購法》在制定之初總體基于的是雙階理論，即采購、中標過程的公法性與采購合同的私法性。現階段無論是糾紛的解決程序還是PPP合同的性質問題，都對該理論提出了挑戰。明確政府采購程序的法律屬性，進而明確《政府采購法》與民法、行政法的關系是解決爭議處理程序冗長的前提。

第三，明確采購結果的評價程序。確定責任由誰負擔的前提是確定結果的好壞。目前《政府采購法》中對于采購結果的評價規定尚不細化，從而很難對于采購各環節人員的責任進行規制，尤其是對于未出現明顯事故，但明顯影響正常使用、或明顯高于市場價格的采購物品應設立明確的評價主體、評價體系。

第四，提高政府采購監管部門地位，當前的財政部政府采購管理辦公室是為了便于開展加入世界貿易組織《政府采購協議》談判和應對工作,在財政部國庫司加掛政府采購管理辦公室牌子而產生的，由于其行政級別較低，難以對各省、市政府主導的采購行為進行實質、有效的監督，故應在財政部直接設立政府采購司對全國政府采購事項進行監督，才能更好的發揮其監督作用。第五，建議該修訂稿提交全民討論。不管是財政資金的使用還是政府使用采購產品的效率都涉及到全民的利益。由官員和學者內部起草，小范圍征求意見，不能夠真正反映和喚起國民對該法的關切。

（作者單位：北京市大興區人民法院）

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