建議僅將訴訟作為政府采購行政裁決的救濟(jì)途徑

【人物訪談】

建議僅將訴訟作為政府采購行政裁決的救濟(jì)途徑

——訪中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中

■ 本報記者 昝妍

深圳市財政局近期作出了第一例政府采購行政裁決決定書，首次將“調(diào)解”引入政府采購爭議解決中，這標(biāo)志著該市政府采購行政裁決改革起航。從“政府采購?fù)对V處理決定書”到“政府采購行政裁決決定書”，發(fā)生改變的不僅是名稱，其背后可能更蘊(yùn)含著財政部門探索政府采購糾紛解決機(jī)制改革的深意。

現(xiàn)階段政府采購行政裁決機(jī)制面臨哪些問題？改革的方向和路徑在哪里？帶著上述疑問，《中國政府采購報》記者日前對中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中進(jìn)行了采訪。

《中國政府采購報》：今年財政部確定了內(nèi)蒙古、上海、深圳三地作為政府采購行政裁決改革的試點。您認(rèn)為，政府采購行政裁決改革試圖解決現(xiàn)有哪些問題？

成協(xié)中：財政部指定三地開展政府采購行政裁決改革，旨在突破現(xiàn)階段我國政府采購爭議解決存在的這幾個方面的問題，行政裁決機(jī)構(gòu)獨立性缺乏、投訴處理的行政裁決性質(zhì)有待強(qiáng)調(diào)、行政裁決權(quán)限有待明確、政府采購?fù)对V處理決定的準(zhǔn)司法性有待確定。

首先，從組織體系方面來看，我國政府采購行政裁決機(jī)構(gòu)的獨立性較為缺乏。目前各地的政府采購?fù)对V處理機(jī)構(gòu)一般都設(shè)置于當(dāng)?shù)刎斦块T內(nèi)，易受到財政部門的影響。行政裁決機(jī)構(gòu)獨立性的缺乏很容易引起公眾對投訴處理決定公正性的質(zhì)疑。因此，開展政府采購行政裁決的改革、強(qiáng)調(diào)投訴處理的行政裁決性質(zhì)，有助于推動裁決主體獨立性的提升。

其次，在政府采購領(lǐng)域，現(xiàn)有的法律法規(guī)對政府采購行政裁決程序的規(guī)定較為有限，對于投訴處理程序與監(jiān)督檢查、行政處罰程序如何銜接等缺乏明確規(guī)定。實踐中，有不少的政府采購行政訴訟案件是由行政機(jī)關(guān)違反法定程序和正當(dāng)程序而引起的。強(qiáng)調(diào)投訴處理的行政裁決性質(zhì)，有助于增強(qiáng)政府采購行政裁決主體和相關(guān)工作人員的正當(dāng)程序意識，從而進(jìn)一步推動裁決程序的公開公正。

再其次，投訴處理是財政部門解決政府采購爭議的主要方式。但是，其雖有規(guī)章層面的規(guī)范依據(jù)，在具體執(zhí)行過程中，投訴處理程序又難以和行政裁決程序完全吻合。主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，行政裁決是行政主體依照法律授權(quán)應(yīng)特定民事糾紛當(dāng)事人一方的請求，居中對民事糾紛進(jìn)行審理并作出裁決的活動。行政機(jī)關(guān)扮演的是居中裁判的角色。一般來講，作出行政裁決的行政機(jī)關(guān)僅就雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)進(jìn)行裁判即可。但在政府采購?fù)对V處理程序中，財政部門可以根據(jù)投訴人提供的線索進(jìn)行調(diào)查核實。該行為超過了“居中裁判”的范圍。第二，行政裁決僅是對相關(guān)糾紛作出認(rèn)定。而政府采購?fù)对V處理案件中，行政機(jī)關(guān)還可以根據(jù)投訴處理程序中發(fā)現(xiàn)的其他問題作出行政處罰或啟動監(jiān)督檢查程序。財政部門在處理政府采購?fù)对V案件時會在中立裁決和主動執(zhí)法兩個立場上猶豫不決，可能會超出行政裁決的權(quán)限范圍，采用更具擴(kuò)張性的手段來解決問題。因此，如何將質(zhì)疑投訴處理程序與行政裁決對接，這是落實中辦、國辦《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》和政府采購行政裁決改革需要思考的關(guān)鍵性問題。

最后，從我國當(dāng)前的實踐來看，政府采購?fù)对V當(dāng)事人可以對行政裁決（行政機(jī)關(guān)作出的投訴處理決定）提起行政復(fù)議。但是學(xué)術(shù)界對于這一做法存在爭議。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第八條第二款規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”這里的“其他處理”是否包括行政裁決，學(xué)術(shù)界持有不同觀點。持“其他處理”中應(yīng)包含行政裁決的觀點認(rèn)為，明確投訴處理的行政裁決性質(zhì)（該裁決不能進(jìn)行復(fù)議，若投訴人不服裁決結(jié)果，僅能通過訴訟方式解決），有助于強(qiáng)化此種糾紛處理的準(zhǔn)司法性質(zhì)，為將其排除出行政復(fù)議，甚至行政訴訟的受案范圍奠定基礎(chǔ)。持“其他處理”中不應(yīng)包含行政裁決的觀點認(rèn)為，對行政裁決的救濟(jì)理論上應(yīng)包括行政復(fù)議。若投訴人提起行政訴訟，應(yīng)對行政復(fù)議的結(jié)果進(jìn)行訴訟，而非行政裁決本身。因此，政府采購行政裁決改革如果能明確投訴處理決定的準(zhǔn)司法性，會更好地暢通政府采購糾紛救濟(jì)渠道。

《中國政府采購報》：目前，深圳等三地財政部門在沒有模式可循、經(jīng)驗可學(xué)的前提下，憑借勇氣和智慧對政府采購行政裁決改革進(jìn)行探索和創(chuàng)新。您能否為他們提幾點建議，助力試點機(jī)構(gòu)更好地設(shè)置或使用行政裁決機(jī)制。

成協(xié)中：可以從四個方面對現(xiàn)有行政裁決機(jī)制進(jìn)行探索。

第一，增強(qiáng)裁決機(jī)構(gòu)的獨立性。保障行政裁決機(jī)構(gòu)和人員的獨立性、中立性，讓行政裁決更具公正性，這是完善我國行政裁決制度的重要方向。加強(qiáng)裁決機(jī)構(gòu)獨立性的無外乎有兩種選擇。一是實現(xiàn)機(jī)構(gòu)層面的獨立；二是實現(xiàn)人員層面的獨立。英國是實現(xiàn)機(jī)構(gòu)層面獨立的典型代表，我國多數(shù)學(xué)者也主張設(shè)立獨立于一般行政機(jī)構(gòu)的行政裁決機(jī)構(gòu)。但美國和日本的經(jīng)驗讓我們看到，實現(xiàn)人員層面的獨立性，也可以在相當(dāng)程度上保障裁決的公正性。

第二，提升裁決機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性。目前各地政府采購行政裁決機(jī)構(gòu)的組成人員多為財政專業(yè)出身，他們的法律專業(yè)知識和能力可能較為欠缺。政府采購行政裁決應(yīng)當(dāng)兼具專業(yè)性與法律性，裁決人員必須具備法律專業(yè)知識。當(dāng)前，處理政府采購爭議糾紛人員的構(gòu)成情況不利于政府采購行政裁決制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。對于裁決人員的任職方式，可采取常任和聘任相結(jié)合的方式。一方面可以委任獨立的專職裁決人員，另一方面可從相關(guān)學(xué)者、專家中聘任兼職裁決人員。

第三，省級以下政府采購?fù)对V案件的集中處理。采取省級以下爭議向省級集中，不僅有利于增強(qiáng)裁決機(jī)構(gòu)的獨立性，還有助于提升政府采購行政裁決的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性、效率性，同時可以促進(jìn)資源的有效利用。

第四，健全靈活高效公正的程序規(guī)則。行政裁決改革的前提就是必須要認(rèn)識到行政裁決和司法審判的差異，從而盡可能地使行政裁決發(fā)揮出自身的優(yōu)勢。法院的法律程序是緩慢、費(fèi)用高昂的，但它的缺陷也正是其優(yōu)點，因為法院的任務(wù)是實現(xiàn)最高標(biāo)準(zhǔn)的公正。但行政裁決的目標(biāo)并不是不惜任何代價追求公正，而是要綜合考慮公正、效率、準(zhǔn)確等價值，使?fàn)幾h得到迅速和經(jīng)濟(jì)的處理。因此，在程序問題上，行政裁決的程序應(yīng)當(dāng)具有靈活性。在政府采購行政裁決程序規(guī)則的設(shè)置上，找到公平與效率之間最佳的平衡點是未來發(fā)展的重要任務(wù)。為了公正與效率的平衡，政府采購行政裁決應(yīng)當(dāng)始終遵循平等、規(guī)范、簡便、高效的原則，在確保當(dāng)事人基本的程序權(quán)利得到保障的前提下，根據(jù)案件具體情況靈活適用程序規(guī)則。

《中國政府采購報》：對政府采購行政裁決改革，您從以上四個方面提出了非常有建設(shè)性的觀點。那么，對于政府采購救濟(jì)途徑方面的改革，您有何看法？

成協(xié)中：政府采購行政裁決改革中應(yīng)當(dāng)考慮將行政復(fù)議排除在政采救濟(jì)方式之外。首先，在政府采購行政裁決的救濟(jì)中，行政復(fù)議存在的必要性相對不足。其次，由于行政裁決與行政復(fù)議同為行政性的糾紛解決方式，若允許對行政裁決提起復(fù)議，當(dāng)事人便要經(jīng)過兩道行政性糾紛解決程序。這會使得行政裁決高效的價值和功能難以有效發(fā)揮，同時導(dǎo)致糾紛解決鏈條被拉長，不利于當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。最后，在民事糾紛的解決方面，行政裁決和民事訴訟各有優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)盡可能地使這兩種糾紛解決機(jī)制發(fā)揮出它們各自的功能優(yōu)勢，避免功能重疊或相互掣肘。因此，在行政裁決的救濟(jì)問題上，建議僅將訴訟作為行政裁決的救濟(jì)途徑，排除行政復(fù)議。在理想的裁決機(jī)制中，當(dāng)事人對行政裁決結(jié)果不服，應(yīng)以私方當(dāng)事人為對象向法院提起民事訴訟或上訴。

另外，現(xiàn)有制度下，將復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)一起列為共同被告這一做法，我也持保留意見。這一做法的積極意義是，倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)依法切實履行復(fù)議職能，防止其復(fù)議時為了不當(dāng)被告而一味只作維持決定,從而使行政復(fù)議制度真正有效發(fā)揮解決行政爭議的作用。可以說，盡管立法修改所做的這項“有針對性的改革”,對促使復(fù)議機(jī)關(guān)依法開展復(fù)議工作具有重要的意義，但從性質(zhì)和功能上看，行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，是復(fù)議機(jī)關(guān)依法裁決行政爭議的一項制度。復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的確立，直接導(dǎo)致行政復(fù)議形式上的中立性喪失。以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，扭曲了行政復(fù)議的性質(zhì)定位，導(dǎo)致原本的三方構(gòu)造變成事實上的雙方構(gòu)造，復(fù)議機(jī)關(guān)不再具有形式上的中立性，而是成為與相對人爭執(zhí)的一方。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)成共同被告，加劇了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政化。我反對將政府采購?fù)对V處理納入行政復(fù)議的范圍，更反對這種復(fù)議機(jī)關(guān)做共同被告的制度設(shè)計。

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