“暗標評審”不能形同虛設

【一家之言】

“暗標評審”不能形同虛設

■ 杭正亞

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第五十二條規(guī)定，評標委員會應當按照招標文件中規(guī)定的評標方法和標準，對符合性審查合格的投標文件進行商務和技術評估，綜合比較與評價。該條規(guī)定盡管文字簡短，但信息量較多，筆者認為，其包含下列內(nèi)容：一是規(guī)定了評標的主體，即依法組建的評標委員會，而不是采購人或者采購代理機構；二是規(guī)定了評標的依據(jù)，即招標文件中規(guī)定的評標方法和標準，招標文件沒有規(guī)定的內(nèi)容不能作為評標方法和標準，即使是法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容，也不能作為評標的依據(jù)；三是規(guī)定了評標的手段，即進行商務和技術評估，綜合比較與評價；四是規(guī)定了評標的對象，即符合性審查合格的投標文件，在招標文件沒有規(guī)定的情況下，不得將除了投標文件以外的內(nèi)容如第三方網(wǎng)站、投標人網(wǎng)站的信息作為評標的根據(jù)。

實踐中，因評標手段（評標方法與標準）而引發(fā)的爭議不在少數(shù)，筆者從這一角度出發(fā)，選取了一起有關暗標評審產(chǎn)生異議的案件，以期提醒一線經(jīng)辦人員選取合理的評標辦法。

案例回放

某年4月2日，采購人重慶市北部新區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處（以下簡稱：“區(qū)衛(wèi)管處”）委托采購代理機構重慶卓越招標代理有限公司對北部新區(qū)市政道路清掃保潔作業(yè)服務項目（以下簡稱“該項目”）進行了開、評標，其招標文件規(guī)定，技術方案采用暗標評審的方法。經(jīng)評審，中標候選人如下：分包一重慶某公司，分包二重慶某公司，分包三某清潔公司；分包四、五、六符合專業(yè)條件的投標或者對招標文件作實質響應的投標人不足3家，作廢標處理。當年4月9日，重慶某綠化公司提出質疑，采購人、采購代理機構于當年4月15日作出了質疑答復。同月21日，采購人、采購代理機構向某清潔公司發(fā)出成交通知書。

重慶某綠化公司于當年5月5日以采購代理機構——重慶北部新區(qū)公共資源交易服務中心（以下簡稱“交易中心”）為被投訴人提出投訴書，當年5月28日，區(qū)財政局以投訴事項與質疑事項明顯不一致不予受理。

區(qū)財政局對該項目監(jiān)督調查后，于當年5月30日作出處理通知認為，由于本次招標中個別環(huán)節(jié)存在評審程序的瑕疵（但此處沒有說明是與暗標評審有關），可能影響招標程序的公正及招標結果。依據(jù)有關規(guī)定，處理決定責成取消該項目的招標結果，對該項目重新組織公開招標。

行政訴訟一審情況：重慶某公司不服，向重慶市渝北區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷區(qū)財政局作出的取消通知。渝北區(qū)法院經(jīng)審理認為，區(qū)財政局在處理重慶某綠化公司的投訴過程中，經(jīng)調取評標委員會在評審過程的視頻資料，認定其采購人代表與評標專家的對話行為存在可能影響中標結果。因此，區(qū)財政局作出的關于該項目政府采購活動的處理通知并無不妥。判決駁回重慶某公司的訴訟請求。

行政訴訟二審情況：重慶某公司不服渝北區(qū)法院的判決，向重慶市第一中級人民法院提起上訴稱：第一，一審判決認定事實錯誤，區(qū)財政局通過調取評標委員會在評審過程的視頻資料與在招標結果公告后對3個分包標段內(nèi)的一家或者兩家投標單位的配置清單和明標文件進行事后對照，便主觀認為存在可能影響中標結果與評審瑕疵，事后對照不等同于評審程序，區(qū)財政局就此作出取消該項目招標結果行政處理決定無事實依據(jù)，并且在作出取消招標結果行政處理決定的過程中，其未依法向有利害關系的政府采購當事人即重慶某公司發(fā)出與其述稱的投訴以及取消招標結果決定等相關的通知，未告知重慶某公司應有權利，也未送達相關的文書材料，程序嚴重違法。第二，法律未授予區(qū)財政局對招標結果直接作出取消行政處理決定的職權，故區(qū)財政局的被訴行政處理行為違反依法行政基本原則。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，依法改判撤銷北部新區(qū)管委會的職能部門重慶市北部新區(qū)財政局作出的關于取消該項目招標結果的處理決定。

二審法院認為，本案被訴行為是北部新區(qū)管委會的內(nèi)設機構區(qū)財政局作出處理通知。處理通知中認定了以下事實：“在商務部分的評審過程，評審專家已查驗了由投標人提供的經(jīng)采購人組織驗收后出具的《企業(yè)自有機械設備驗收表》，在該驗收表上載明了設備所屬單位名稱，而在之后的暗標評審時，投標人的技術方案中又出現(xiàn)了相同的機械設備，因此評審專家可以由此判斷出該技術方案可能是對應的投標人。同時，根據(jù)收集到的采購過程監(jiān)控視頻資料，評審專家和采購人代表的對話也表明，評審專家對技術方案（即暗標）的投標人有可能清楚。”就該事實認定，北部新區(qū)管委會提交的評標報告、開標監(jiān)控視頻資料及文字說明、關于該項目有關事項核查的會議紀要、標段一、二、三某投標人以及重慶某公司的《企業(yè)自有機械設備驗收表》及在技術部分（暗標）出現(xiàn)的相同的設備配置表等證據(jù)足以證明。故處理通知事實清楚，證據(jù)充分。

根據(jù)《政府采購法》第十三條第一款等規(guī)定，本案涉及的政府采購項目，雖然分6個分包標段，但各標段均采取相同的招標文件并適用相同的招標方法和程序同時進行，區(qū)財政局收到投標人重慶某綠化公司針對其中第一、二標段的投訴后，發(fā)現(xiàn)評審程序瑕疵不僅影響第一、二標段的評審公正性，而且影響了本次政府采購項目其他分包標段的評審公正性，遂作出通知。

綜上，渝北區(qū)法院判決駁回上訴，維持原判。

問題引出

招標文件規(guī)定技術方案進行暗標評審，評標委員會成員評標時已經(jīng)知道投標人仍然評審，應如何處理？

案例評析

上述案件中，采購項目的招標文件規(guī)定了暗標評審的方法，雖然起初沒有引發(fā)質疑或投訴，但隨著案件的升級，在行政訴訟二審中被捕捉到操作不當之處，最終導致項目推倒重來。具體分析如下：

第一，該項目技術方案未按招標文件規(guī)定進行暗標評審，影響公正。

暗標評審主要是指投標文件的部分評審因素進行匿名評審，評審時必須保證不能明示或暗示投標人。該項目招標文件規(guī)定技術方案部分實行暗標評審。由于已經(jīng)對商務部分進行明標評審，在之后的暗標評審時，評審專家可判斷技術方案對應的投標人，實際上是進行明標評審，如果這樣操作，應當取消中標結果。

第二，本案政府采購監(jiān)督管理部門的確定值得商榷。

北部新區(qū)財政局是北部新區(qū)管委會的內(nèi)設機構，依法不具有對外行使行政機關的管理職能。而北部新區(qū)管委會不是財政部門，不能成為政府采購監(jiān)督管理部門，應由設立北部新區(qū)管委會的人民政府財政部門作為該項目政府采購監(jiān)督管理部門。

總結

評標方法，是指招標文件所規(guī)定的對投標相關因素進行評估、比較、評價所使用的方法或者手段。

根據(jù)87號令第五十三條規(guī)定，政府采購招標投標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。評標標準，是指招標文件對評標時所適用的規(guī)則、規(guī)定而制定的一系列標準。一個好的評標標準，在投標階段，能方便投標人充分理解采購人的采購要求，有助于投標人編制投標文件；在評標階段，能方便評標委員會評標，也便于對評標委員會的監(jiān)督；在爭議處理階段，能方便各方統(tǒng)一認識，化解矛盾。評標必須按照招標文件所規(guī)定的評標方法和標準進行，如有違反就會產(chǎn)生爭議與法律風險。

延伸閱讀

評審行為中還有哪些“雷區(qū)”？

評審行為稍有不當就會面臨風險，上述案例談及了評審方法與標準方面的問題。實際上，根據(jù)以往經(jīng)驗，政采各方當事人還有以下兩個“雷區(qū)”需要注意：

關于評標委員會自立標準與方法進行評標方面的爭議。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十四條第五款的規(guī)定，招標文件中沒有規(guī)定的評標標準不得作為評審的依據(jù)。在評標時，經(jīng)常發(fā)生未完全按照招標文件規(guī)定的評標方法和標準進行評標的情況，究其原因，有的是因為評標委員會或者成員對評標方法和標準的錯誤理解，有的是因為招標文件本身有歧義，有的是個別評委的私心雜念，甚至還有評標委員會討論統(tǒng)一按什么方法和標準來評標。發(fā)生爭議時，有人還會振振有詞說，招標文件不完善，為了招標投標工作能夠順利進行，只有設法解決問題。上述原因與做法，都是不能允許的。

關于對以投標文件以外的材料為依據(jù)進行比較與評價方面的爭議。87號令第五十條、第五十二條規(guī)定，評標委員會應當對符合資格的投標人的投標文件進行符合性審查，以確定其是否滿足招標文件的實質性要求。評標委員會應當按照招標文件中規(guī)定的評標方法和標準，對符合性審查合格的投標文件進行商務和技術評估，綜合比較與評價。可見，符合性審查與商務、技術評估的對象是投標文件，而不能是其他材料。在評標時，只能對投標文件中的材料進行商務評估和技術評估，綜合比較與評價，而不能依據(jù)投標文件以外的材料，哪怕是投標文件以外的材料更符合事實。這就是通常所說的，評標委員會只根據(jù)投標文件本身的內(nèi)容來評標，而不能尋求任何外部的證據(jù)。

（以上文字均改編自《政府采購活動爭議處理實務指引與案例分析》一書）

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