“放管服”背景下高校采購制度設(shè)計探索與實踐

“放管服”背景下高校采購制度設(shè)計探索與實踐

——以華南理工大學(xué)采購管理制度改革為例進(jìn)行分析

■ 王飛雁 黃璐

近年來，國家針對政府采購活動中關(guān)于政府和市場關(guān)系的新定位、推進(jìn)依法行政的新任務(wù)、落實“放管服”改革的新舉措等作出了一系列重大決策部署，頒布了《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項的通知》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施》等文件，高校能否適應(yīng)采購制度改革的要求，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，把握好采購管理各環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控，進(jìn)一步完善交易規(guī)則和監(jiān)管措施，做到“寬而有據(jù)、放而不流”，已成為亟須思考的問題。

當(dāng)前，高校采購管理工作中普遍存在以下問題：國家政策調(diào)整快、校內(nèi)制度難適應(yīng)；采購運行機(jī)制不夠順暢，重程序、輕結(jié)果的情況仍然存在；未有效落實采購人主體責(zé)任。如何充分利用國家政策，落實“放管服”要求，解決“放不下、接不住”的問題，清除“痛點”“堵點”，提升采購效率和效果，不少高校都做了有益的探索和實踐。華南理工大學(xué)（以下簡稱“華工”）兩年來經(jīng)過認(rèn)真思考、反復(fù)調(diào)研，于2020年9月正式實施新的采購管理辦法和相關(guān)實施細(xì)則，目前反響良好，采購效率和效果均得到明顯提升。

華工采購管理存在的部分問題

華工于2016年修訂實施的采購管理辦法盡管在當(dāng)時具有一定超前性，但由于政府采購法規(guī)政策更新較多，規(guī)定變化較大，原采購管理辦法在現(xiàn)有制度框架下存在一些不適應(yīng)，甚至不一致的地方。第一，職責(zé)劃分不夠明確，未定義采購人及相關(guān)職能部門在采購工作中的職責(zé)，存在執(zhí)行過程中的真空地帶或重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致采購工作不夠順暢、采購監(jiān)管不夠到位。第二，對采購用戶、采購需求的要求不具體，國家對科研儀器設(shè)備采購評審專家的確定方式已改為可自行選擇，評審專家的條件也做了修改，但我校辦法未做相應(yīng)訂正。第三，個別采購項目的程序不夠規(guī)范，比如單一來源程序不明確、操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致采購過程中容易出現(xiàn)走偏、走斜的現(xiàn)象，廉政風(fēng)險隨之提高。第四，結(jié)果導(dǎo)向重視不夠，比如政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項目公告時間過長，程序操作的靈活性不足，影響采購效率。第五，沒有建立與采購結(jié)果相關(guān)的管理規(guī)定，導(dǎo)致采購結(jié)果與后期履約情況存在一定的脫節(jié)，影響采購質(zhì)量。第六，存在制度條款的“真空地帶”，比如無“科研儀器設(shè)備”的定義，對不符合單一來源采購的其他特殊情形采購事項缺乏相關(guān)規(guī)定，政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項目缺乏對供應(yīng)商的監(jiān)督細(xì)則等。

為了解決上述問題，近年來華工進(jìn)行了一系列探索，逐步建立健全了一整套采購管理制度，出臺了《華南理工大學(xué)采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）、《華南理工大學(xué)政府采購分散限額標(biāo)準(zhǔn)以下采購實施細(xì)則》《華南理工大學(xué)網(wǎng)上競價采購實施細(xì)則》。制度運行至今反映良好，采購效率和效果均得到明顯提升。

新采購制度的設(shè)計思路和具體做法

華工歷時兩年時間，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研，確定了以《辦法》作為學(xué)校采購管理的總章程。《辦法》以合理、規(guī)范、絕不越過現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)紅線為原則，適用于本校的所有采購項目。《辦法》對政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目作出具體規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了規(guī)范性。政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項目，由于國家給了高校更多的自主權(quán)，在杜絕腐敗風(fēng)險、符合內(nèi)控要求的前提下，華工制定了《華南理工大學(xué)政府采購分散限額標(biāo)準(zhǔn)以下采購實施細(xì)則》《華南理工大學(xué)網(wǎng)上競價采購實施細(xì)則》。通過以上制度的出臺和落實，華工采購管理在多領(lǐng)域得到改善。

強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，各部門職責(zé)更加明確。華工采購工作目前實行分級分類管理，由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理部門、使用部門共同實施。按照國家相關(guān)要求，成立了政府采購與招標(biāo)投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管學(xué)校采購工作的校領(lǐng)導(dǎo)任組長，學(xué)校辦公室、校工會、實驗室與設(shè)備管理處、財務(wù)處、基建處、資產(chǎn)管理處、后勤處和招標(biāo)中心等部門負(fù)責(zé)人組成，接受審計處、紀(jì)監(jiān)辦公室監(jiān)督。招標(biāo)中心作為領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息溝通，協(xié)同用戶單位、業(yè)務(wù)管理單位共同完成采購工作。領(lǐng)導(dǎo)小組審議學(xué)校采購工作的規(guī)章制度等重大事項，審批限額以上的緊急、特殊項目的采購方式，但對一般單一來源采購項目，則由招標(biāo)中心組織專家論證唯一性，且經(jīng)公示無異議后即可實施，無需提交領(lǐng)導(dǎo)小組審批簽字。采購管理和實施的主責(zé)部門為招標(biāo)中心，負(fù)責(zé)對經(jīng)過落實預(yù)算、立項論證后的項目實施采購，簽約和履約階段則由相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門實施。業(yè)務(wù)管理部門包括學(xué)校辦公室、財務(wù)處、實驗室與設(shè)備管理處、后勤處、基建處、圖書館、網(wǎng)絡(luò)中心等，分別歸口管理相關(guān)采購業(yè)務(wù)。從制度上明確各個業(yè)務(wù)管理部門在采購預(yù)算、采購需求、實施計劃、組織采購活動、履約驗收、監(jiān)督檢查、投訴處理等重要環(huán)節(jié)的職責(zé)范圍，建立采購各環(huán)節(jié)互相制約的內(nèi)控體系，有利于提升高校采購管理的規(guī)范性，職責(zé)界定明確也有利于互相配合，及時溝通信息，提高采購效率。

與此同時，各項制度對使用部門的采購用戶提出了更加具體的要求。包括“負(fù)責(zé)采購項目的預(yù)算編制、立項論證、經(jīng)費落實、前期調(diào)研以及合理合規(guī)準(zhǔn)確地編制采購需求等工作”“選派熟悉采購流程、責(zé)任心強(qiáng)的人員擔(dān)任采購項目負(fù)責(zé)人”“負(fù)責(zé)按規(guī)定簽訂和執(zhí)行合同，按要求驗收項目，反饋履約情況”等，進(jìn)一步明確采購人的職責(zé)權(quán)限，落實主體責(zé)任；進(jìn)一步精編采購需求，完善采購預(yù)算。在授予采購人更大自主權(quán)的同時，全方位提升采購人的專業(yè)化素養(yǎng)，增強(qiáng)依法依規(guī)采購和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。

創(chuàng)新采購方式，采購流程得到優(yōu)化。《辦法》對校內(nèi)采購限額和采購方式作了明確界定，對限額以上項目公開招標(biāo)失敗后，滿足必要情形的，可以直接轉(zhuǎn)為競爭性磋商、競爭性談判或單一來源方式采購。高校采購中除政府采購法律法規(guī)所規(guī)定的項目外，還有大量的限額以下小額采購項目。這些采購項目如果照搬政府采購的執(zhí)行方式，勢必造成采購周期長、采購效果不佳。因此，我校對這類采購限額標(biāo)準(zhǔn)和實施方式作出了以下規(guī)定：限額以下實施細(xì)則創(chuàng)新性地提出了校內(nèi)比選采購方式。校內(nèi)比選是指以發(fā)布采購公告的方式邀請不特定的供應(yīng)商參與競爭，供應(yīng)商按照采購文件要求提交響應(yīng)文件和報價，評審委員會選擇從綜合評分法、最低價評審法中選擇一種評審方法進(jìn)行評審，并可根據(jù)情況決定是否變更采購需求和發(fā)起談判，采購用戶從成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購方式。校內(nèi)比選沿用公開招標(biāo)的規(guī)范流程，公告時間縮短至7-10日，再將競爭性談判、競爭性磋商的靈活性融入其中。實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商為3家以上、2家時，項目均可以順利進(jìn)行下去，不足2家時，只要采購文件沒有不合理條款，采購程序符合規(guī)定的，均可以直接與實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商進(jìn)入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)。在保障采購工作公開、公平、公正的前提下，進(jìn)一步還權(quán)采購人。賦予采購人在評審過程中可以變更采購需求的權(quán)利，評審辦法可視供應(yīng)商響應(yīng)情況再行決定。

同時，還根據(jù)本校的實際情況，制定了符合市場規(guī)律、符合采購實際需求的的定向采購情形，如“直接向境外貨物制造商（或其國內(nèi)全資子公司）采購進(jìn)口貨物的”“購買教學(xué)科研類非定制專業(yè)軟件的”“符合中央、廣東省、廣州市政府采購平臺定點采購政策的”“由制造商或者其授權(quán)的維修機(jī)構(gòu)進(jìn)行儀器設(shè)備維修改造，且預(yù)算金額不超過原有主體項目合同總金額20%的”等8種情形，大大提升科研儀器設(shè)備的采購效率。對“只能從唯一供應(yīng)商處采購的”情形，我校規(guī)定須由招標(biāo)中心組織專家論證唯一性，將審批決定權(quán)交予專家。此外，為了進(jìn)一步規(guī)范采購程序，相關(guān)制度規(guī)定，不僅須定向采購需公示5個工作日還須組織有相關(guān)經(jīng)驗的3名以上專業(yè)人員與供應(yīng)商協(xié)商價格等，并應(yīng)編制協(xié)商記錄。

此外，我校還對學(xué)校全資子公司實施的項目、橫向合同執(zhí)行、以及跟單采購等進(jìn)行了靈活規(guī)定。在優(yōu)化采購方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化采購流程，只保留必要的、不可缺少的采購環(huán)節(jié)，適當(dāng)縮短公告時間。大大提高了采購效率和采購效果。

事前公開、事后監(jiān)管，采購全過程管理水平提高。我校原有的采購制度類似于“圓錐形”管理體系，事前的預(yù)算管理、需求管理幾乎為零，事后履約驗收管理以及采購結(jié)果反饋作用也相對薄弱。然而，涉及招標(biāo)采購過程，比如采購信息的發(fā)布、專家的抽取、采購程序執(zhí)行，均有嚴(yán)格的規(guī)定。針對重程序、輕需求與履約、驗收的問題，我校新修訂的管理辦法有意識地對法律法規(guī)中關(guān)于事前、事后管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充：第一，明確采購計劃的重要性。要求采購用戶填報采購計劃。招標(biāo)中心定期匯總采購計劃信息，根據(jù)情況對同類項目進(jìn)行打包采購，充分發(fā)揮規(guī)模效益，降低采購成本。第二，主動公開采購意向。除必須要求公開采購意向的項目外，關(guān)系到學(xué)校公共利益、公眾安全等重要項目，可視情況公布前期采購需求，公開征求社會公眾意見。第三，細(xì)化采購人在采購前的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。規(guī)定采購人要認(rèn)真負(fù)責(zé)采購項目的預(yù)算編制、立項論證、經(jīng)費落實、前期調(diào)研以及合理合規(guī)準(zhǔn)確地編制采購需求等工作。第四，加強(qiáng)落實履約驗收。《辦法》新增合同和履約驗收章節(jié)，要求采購用戶按政府采購相關(guān)要求簽訂合同、合同公告及履約驗收，規(guī)定采購用戶應(yīng)按合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)校驗收管理相關(guān)規(guī)定組織對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗收。第五，強(qiáng)調(diào)做好履約評價工作，形成管理閉環(huán)。如存在供應(yīng)商拒絕簽訂合同、拖延合同簽訂時間、隨意更改合同內(nèi)容和履約時采取降低配置、以次充好等問題，采購用戶應(yīng)及時將供應(yīng)商失信行為以書面形式反饋。第六，對供應(yīng)商違規(guī)行為進(jìn)行了專門的規(guī)定，特別是限額以下項目從嚴(yán)要求。

特事特辦，增強(qiáng)科研急需采購項目的靈活性。科研急需的采購項目，如果單純采取提升校內(nèi)分散采購限額的方式未必是最佳方案，因為各二級學(xué)院普遍存在不熟悉采購業(yè)務(wù)、沒有時間和精力或者采購內(nèi)控機(jī)制不健全等問題，導(dǎo)致雖然權(quán)利增大但采購效果未必理想，即放了以后接不住的問題。此外，我校通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)真正科研急需的采購實際上極少，因此并未制定專門的科研急需項目采購辦法，而是通過多項靈活的規(guī)定，采取一事一議的方式執(zhí)行，對于極其特殊的項目，新增“公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物或服務(wù)項目，不以對外發(fā)布公告等公開方式的進(jìn)行采購的，須報采購人主管或聯(lián)系校領(lǐng)導(dǎo)同意，經(jīng)招標(biāo)中心提交領(lǐng)導(dǎo)小組審批通過后，由采購人組織實施，相關(guān)資料交招標(biāo)中心備案。”使此類項目也得以順利執(zhí)行。

在落實“放管服”改革要求中，我校深知不能一味地“放”，而是要通過制度的科學(xué)設(shè)計，為“放管服”改革保駕護(hù)航。深化“放管服”改革更要樹立制度理念，堅持制度先行，營造公開透明、公平公正的制度環(huán)境和風(fēng)清氣正的采購環(huán)境。強(qiáng)化監(jiān)管手段和力度，注重責(zé)權(quán)統(tǒng)一，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查工作機(jī)制，把監(jiān)管的重點放到事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)對政府采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管，增強(qiáng)政府采購監(jiān)管的公信力和權(quán)威性，實現(xiàn)“接得住”的目標(biāo)。

（作者單位：華南理工大學(xué)招標(biāo)中心）

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