框架協(xié)議采購(gòu)的前世今生

【聚焦框架協(xié)議采購(gòu)】

話(huà)題引出：近段時(shí)間以來(lái)，框架協(xié)議采購(gòu)格外引入注目。這一方面是因?yàn)槠浔粚?xiě)入了政府采購(gòu)法修訂草案，另一方面是因?yàn)獒槍?duì)其制定的管理辦法正在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。框架協(xié)議采購(gòu)是什么？其與目前的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)有著怎樣的聯(lián)系與區(qū)別？實(shí)踐中又有哪些需要注意之處？為幫助從業(yè)人員厘清相關(guān)內(nèi)容，我報(bào)圍繞框架協(xié)議采購(gòu)邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家舉行了本期“圓桌論壇”。

框架協(xié)議采購(gòu)的前世今生

■ 主持人：

中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)記者楊文君

■ 嘉賓：

浙江省財(cái)政廳法規(guī)處副處長(zhǎng)張旭東

上海市政府采購(gòu)中心采購(gòu)三科科長(zhǎng)解繼濤

福建省公共資源交易中心交易受理處一級(jí)主任科員（高級(jí)會(huì)計(jì)師）肖永華

天津市政府采購(gòu)中心評(píng)標(biāo)部部長(zhǎng)王永鋒

★框架協(xié)議采購(gòu)的概念

主持人：歡迎各位老師參與本期的圓桌論壇。近日，《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）的出臺(tái)引發(fā)業(yè)界關(guān)注，但框架協(xié)議采購(gòu)的概念并沒(méi)有明確，對(duì)此，各位老師有何看法？框架協(xié)議采購(gòu)?fù)瑢?shí)務(wù)中常見(jiàn)的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)有區(qū)別嗎？

王永鋒：框架協(xié)議采購(gòu)作為國(guó)際上通用的一種方式，在聯(lián)合國(guó)、世界銀行以及企業(yè)采購(gòu)活動(dòng)中被普遍應(yīng)用，但目前還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域借鑒了框架協(xié)議采購(gòu)的組織模式，但沒(méi)有從采購(gòu)方式的角度正式提出。

普遍性認(rèn)識(shí)是，協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)只能由集采機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)操作和執(zhí)行。實(shí)際上，除了集中采購(gòu)目錄內(nèi)小額零星采購(gòu)適宜采用協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)?fù)猓€有很多非集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目同樣可以采用類(lèi)似框架協(xié)議采購(gòu)的方式。在《征求意見(jiàn)稿》中，嚴(yán)格意義上講，框架協(xié)議采購(gòu)的范疇更為廣泛。

解繼濤：我仔細(xì)閱讀了《征求意見(jiàn)稿》，對(duì)比上海市政府采購(gòu)中心的實(shí)際操作，我認(rèn)為《征求意見(jiàn)稿》中的框架協(xié)議采購(gòu)和實(shí)踐中的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)在概念上仍有區(qū)別，前者是通過(guò)公開(kāi)征集的方式選取入圍供應(yīng)商，而后者一般是采取公開(kāi)招標(biāo)的方式。

主持人：我很認(rèn)同兩位老師的看法，近日我到華北地區(qū)某政府采購(gòu)中心采訪(fǎng),該中心的工作人員告訴我，目前他們執(zhí)行的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu),從概念上來(lái)講，基本和《征求意見(jiàn)稿》中框架協(xié)議采購(gòu)的定義相同，但在適用范圍上略有不同。該中心目前的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)主要針對(duì)的是集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)，采購(gòu)人需要多頻次采購(gòu)且單筆采購(gòu)金額低于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的品目。但《征求意見(jiàn)稿》中框架協(xié)議采購(gòu)的適用范圍還包括：未納入集中采購(gòu)目錄，同一品目或同一采購(gòu)項(xiàng)目年度采購(gòu)預(yù)算超過(guò)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人自身需要多頻次采購(gòu)且采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)時(shí)間等不確定，單筆采購(gòu)金額低于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，由多家供應(yīng)商承接有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績(jī)效的品目；確定多家供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的公共服務(wù)項(xiàng)目。

★協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)

主持人：目前實(shí)踐中應(yīng)用的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)方式又有哪些優(yōu)缺點(diǎn)呢？

解繼濤：協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)可以幫助采購(gòu)人簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，提高后續(xù)的采購(gòu)效率。但難點(diǎn)在于控價(jià)方面，一些供應(yīng)商與采購(gòu)人最后的成交價(jià)格有時(shí)可能高于市場(chǎng)價(jià)格，這需要第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)幫助解決，但具有一定滯后性。

肖永華：解科長(zhǎng)說(shuō)出了我的擔(dān)心。事實(shí)上，協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)操作起來(lái)并不難，但主要是難在后期的動(dòng)態(tài)管理上，比如成交價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，供應(yīng)商不履約等情況出現(xiàn)后，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)該如何應(yīng)對(duì)，該如何對(duì)供應(yīng)商實(shí)施獎(jiǎng)懲管理，從而更好地維護(hù)采購(gòu)人以及其他合規(guī)供應(yīng)商的權(quán)益？

王永鋒：無(wú)論是協(xié)議供貨還是定點(diǎn)采購(gòu)，其都是財(cái)政部門(mén)基于績(jī)效目標(biāo)和問(wèn)題導(dǎo)向的舉措，旨在解決采購(gòu)人多頻次、小額度采購(gòu)問(wèn)題，提高采購(gòu)效率。這兩種采購(gòu)方式兼具操作靈活性和規(guī)模效益的特征，能夠較好地解決一些特殊的問(wèn)題，如多個(gè)供應(yīng)商同時(shí)履行一個(gè)項(xiàng)目、采購(gòu)數(shù)量及采購(gòu)時(shí)間等不確定的項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象自主選擇合適供應(yīng)商等。

但與此同時(shí)，如果沒(méi)有合理設(shè)定準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)秩序、量?jī)r(jià)關(guān)系等規(guī)則，則容易造成采購(gòu)隨意性，增加供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，影響政府采購(gòu)的公信力。現(xiàn)階段，各地關(guān)于協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)的具體做法各不相同，監(jiān)督管理缺乏依據(jù)，準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)缺乏統(tǒng)一規(guī)則，電子化數(shù)據(jù)接口缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域性重復(fù)建設(shè)和區(qū)域性信息壁壘較為明顯，影響深化政府采購(gòu)制度改革的進(jìn)程和質(zhì)量。

★協(xié)議、定點(diǎn)采購(gòu)的電子化辦法

主持人：《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，鼓勵(lì)利用數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展框架協(xié)議采購(gòu)。目前，據(jù)各位老師了解，各地在協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)中都采用了哪些電子化辦法？

肖永華：目前，在福建省政府采購(gòu)網(wǎng)上公開(kāi)信息系統(tǒng)中，已實(shí)現(xiàn)此類(lèi)項(xiàng)目“從采購(gòu)計(jì)劃的下達(dá)與生成到采購(gòu)文件編制，從項(xiàng)目評(píng)審到成交公告，再到合同簽訂與公示等”全流程的電子化操作。

解繼濤：對(duì)于協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目，我們上海也實(shí)現(xiàn)了全流程電子化，主要依托于電子集市平臺(tái)（最近剛剛更換為上海市政府采購(gòu)云平臺(tái)）。對(duì)此，上海市財(cái)政局還出臺(tái)了《上海市政府采購(gòu)協(xié)議采購(gòu)網(wǎng)上供貨管理辦法》規(guī)范相關(guān)行為。

主持人：據(jù)我了解，大多數(shù)省份的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)實(shí)現(xiàn)了基本的全流程電子化，但也有個(gè)別環(huán)節(jié)尚需要現(xiàn)場(chǎng)完成，比如，履約驗(yàn)收還有合同簽訂等等。

★對(duì)《征求意見(jiàn)稿》的看法

主持人：結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐，各位老師對(duì)《征求意見(jiàn)稿》持有怎樣的看法？或者有怎樣的建議？

張旭東：框架協(xié)議采購(gòu)相關(guān)辦法的出臺(tái)有利于規(guī)范現(xiàn)行的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)，但我對(duì)《征求意見(jiàn)稿》仍有如下三條建議：第一，建議把其中的第一條修改為“為了加強(qiáng)對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理”。理由是，協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)在上位法中沒(méi)有體現(xiàn)，政府采購(gòu)法修訂草案也沒(méi)有提及，而且《征求意見(jiàn)稿》已經(jīng)使用了框架協(xié)議采購(gòu)這一概念，因此不再建議使用協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)。

第二，剛剛主持人也提及了電子化操作，建議這方面單獨(dú)制訂辦法，《征求意見(jiàn)稿》和其他采購(gòu)方式的規(guī)章不再一一規(guī)定。首先，各采購(gòu)方式的電子采購(gòu)規(guī)則有大量共通性，合并規(guī)定有利于節(jié)約立法資源。其次，電子采購(gòu)系統(tǒng)在實(shí)踐中有自建及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)多種模式，無(wú)論哪種模式，電子采購(gòu)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，以及因電子采購(gòu)系統(tǒng)故障對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目效力的影響，是立法需要規(guī)范的重要內(nèi)容，這在本辦法中無(wú)法容納。因此，上海、浙江等地方在探索中均單獨(dú)制訂了規(guī)范各采購(gòu)方式的電子采購(gòu)管理辦法。

第三，第三十一條涉及重新評(píng)審機(jī)制的構(gòu)建，這個(gè)要將所有采購(gòu)方式統(tǒng)一考慮。為防止采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)隨意推翻采購(gòu)結(jié)果，財(cái)政部87號(hào)令在重新評(píng)審上采取了嚴(yán)格的限制，而本辦法的立場(chǎng)實(shí)際上完全顛覆了87號(hào)令的規(guī)定。我認(rèn)為，重新評(píng)審的規(guī)定涉及復(fù)雜的價(jià)值平衡，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即：糾正錯(cuò)誤不需要主觀評(píng)價(jià)的可以重新評(píng)審，需要主觀評(píng)價(jià)的，不能重新評(píng)審，應(yīng)當(dāng)重新采購(gòu)。因此，建議第三十一條第一款刪除第（六）項(xiàng)，第（一）、（二）項(xiàng)修改為：資格性審查錯(cuò)誤將不符合資格條件的供應(yīng)商認(rèn)定合格的、符合性審查錯(cuò)誤將不符合實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商認(rèn)定合格的。

王永鋒：2004年，原《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）就在其第八十五條中提出，政府采購(gòu)貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)，具體管理辦法由財(cái)政部另行規(guī)定。但時(shí)至今日，財(cái)政部門(mén)一直未出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定。盡管全國(guó)各地積極探索并不斷創(chuàng)新實(shí)踐協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)的具體做法，由于缺少法律準(zhǔn)繩和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中出現(xiàn)的諸如適用范圍、采購(gòu)主體、量?jī)r(jià)關(guān)系、爭(zhēng)議處理等矛盾和問(wèn)題日益凸顯。

另外，《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）明確了全面清理的行為，其中就包括“除小額零星采購(gòu)適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)以及財(cái)政部另有規(guī)定的情形外，通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件”，對(duì)此，采購(gòu)當(dāng)事人難以適應(yīng)，實(shí)踐中小額度多頻次采購(gòu)、總量無(wú)法確定、履約時(shí)間不固定等采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)法得到快速有效實(shí)施。因此，一種新的采購(gòu)方式亟待出臺(tái)。

我認(rèn)為，框架協(xié)議采購(gòu)有關(guān)辦法的提出不僅賦予協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)等采購(gòu)方式以合法身份，而且為今后新的實(shí)踐探索提供了法律依據(jù)。

解繼濤：《征求意見(jiàn)稿》對(duì)量?jī)r(jià)關(guān)系提出了要求，明確“按照采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)計(jì)總量、市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格變化等情況，在框架協(xié)議中合理確定量?jī)r(jià)關(guān)系”。個(gè)人認(rèn)為這一條規(guī)定在實(shí)踐中面臨難點(diǎn)，根據(jù)我的工作經(jīng)驗(yàn)，帶量采購(gòu)的“量”在采購(gòu)之前具有不確定性，如何在事前將分散采購(gòu)的需求匯總起來(lái)，這需要進(jìn)一步的探索。

主持人：再次感謝各位老師，通過(guò)各位老師的答疑解惑，相信會(huì)對(duì)業(yè)界在厘清框架協(xié)議采購(gòu)的相關(guān)認(rèn)識(shí)方面大有裨益。

小編有話(huà)說(shuō)

《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的出臺(tái)是我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的又一舉措。目前該辦法正在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，如果您有好的想法，歡迎您投稿至本報(bào)。下一期，我們將繼續(xù)為您帶來(lái)這方面的有關(guān)報(bào)道。

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