合同履行存在瑕疵，采購人提起訴訟終止合同，但為何敗訴？

【以案說法】

合同履行存在瑕疵，采購人提起訴訟終止合同，但為何敗訴？

■本報記者 昝妍

我國現有法律框架下，政府采購合同終止的依據主要為政府采購法第五十條，即政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事應當變更、中止或者終止合同。但有“關損害國家利益和社會公共利益”界定問題復雜，舉證難，實操中難以把握。另外，在我國現行法律制度下，未強制規定財政部門行使政府采購合同終止的審批權，實踐中部分采購人和供應商通過合同約定的方式將合同終止權交由財政部門，如此做法是否合規？將合同終止權交由財政部門后，是否影響采購雙方當事人對終止合同的訴訟權利？這些問題困擾著從業者。記者通過對涉及這些問題的某一案例進行梳理，并邀請業內人士進行探討，供讀者參考。

案情回顧

A醫院（原告）與B設備公司（被告）簽訂了一份政府采購合同。合同中約定，A通過公開招標，并經評標委員會評定，確定B為中標人，向B購買一臺口腔數字全景X光機。買賣雙方在合同一般條款中約定，提交貨物的技術規范應與招標文件規定的技術規范和技術規范附件及其投標文件的技術規范偏差表相一致。貨物運抵現場后，A應在7日內組織驗收。如B違約的情況下，A醫院經同級政府采購監督管理機關審批后，可向B發出書面通知，部分或全部終止合同。

雙方簽訂合同后，B將貨物送至A處，且B對貨物進行現場安裝及調試，并對A醫院的工作人員進行了貨物的基本使用培訓。培訓后，A向B提出，拒絕繼續安裝設備，并將B已交付的設備進行了封存。隨后A向B發出終止政府采購合同的通知書。原因為，B所供設備在安裝調試后發現該設備無技術規格表中所列20、21、22項性能，并且無DICOM標準協議接口，不能滿足PACS系統接人需要，與A醫院現有數字化口內片機及干式激光打印機不能兼容。

收到終止政府采購合同的通知書后，B向A發函答復稱，B的投標產品在增加軟件和相關插件后可以解決A提出的前述四點問題。同時，B已經將醫院的信息提供給了貨物生產廠家，并訂購了所有貨物所需的插件。隨后，A將《關于口腔數字全景X光機情況說明》《關于口腔數字全景X光機情況說明（二）》交到A醫院所在地同級財政部門，在未得到同級財政部門同意終止合同的審批意見前，在當地人民法院對B提起訴訟。

原告與被告的爭議焦點

本案中采購人與中標供應商爭議的焦點問題在于，B設備公司的行為是否已構成根本違約；雙方簽訂的政府采購合同是否滿足終止條件。

A醫院觀點：A所購買的設備為醫用產品，B提供的設備實際性能與合同及投標文件中所書的技術規范嚴重不符，B的行為影響社會公眾利益并構成違約，雙方簽訂的政府采購合同應終止。

B設備公司觀點：B并未違約，A醫院提出政府采購合同終止的理由不合理，具體原因如下。第一，合同履行期內，B依照合同約定交付了主要設備，并組織人員對A進行了設備的使用培訓。同時，B在供貨期內及時向設備生產廠家訂購了實現設備全部功能所需要的軟件及相關插件，具有履約誠意。第二，A在供貨履行期限屆滿前，將放置設備的門封鎖，阻止B繼續安裝設備，阻礙實現合同目的，A的行為具有過錯。第三，盡管A認為B安裝的設備與合同約定的型號不一致，并且通過增加軟件及插件無法實現合同要求的幾項功能，但A并未提交相關證據證明A結論的科學性、正確性。

案件結果

政府采購法第五十條有明確規定：“政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事人應當變更、中止或者終止合同。”法院認為，由于A與B在合同中約定，合同的終止需要同級財政部門審批同意。該條款是雙方當事人在合同中明確約定的違約終止合同的條款，是當事人的真實意思表示，對雙方具有約束力，雙方均應遵守。雖然，A向同級政府采購監督管理機關提交了兩份情況說明及申請書，但其并未得到財政部門明確表示同意終止合同的審批意見。此外，A也未能證明B通過增加軟件及插件不能滿足合同中功能，合同繼續履行將損害國家和社會公共利益。因此，法院認為，A要求終止合同的依據不足，依據政府采購法的規定，對A要求終止合同的訴訟請求不予支持。A敗訴。

案情分析

由上可以看出，法院以采購人要求終止合同的依據不足，判定原告敗訴，判定依據和判定結果不存爭議。但本案中還涉及到兩個關鍵問題還須明晰：第一，政府采購合同的終止過程中的實體性問題，即B設備公司所供應的設備是否符合合同約定。第二，行使政府采購合同終止權的主體問題。

從是否達到終止合同標準的角度分析。B提供的設備雖然符合合同中對于設備型號的要求，但是不能直接滿足合同中，采購設備須滿足的幾項技術、規格要求。B在合同履行過程中確實存在瑕疵，也就是說違反了買賣雙方所簽訂的政府采購合同中對于設備性能的約定。但是，該瑕疵可以通過增加軟件及插件后方可實現，且實現該功能并不影響設備的正常功能發揮。雙方繼續履行該合同，不損害國家利益和社會公共利益。從本案的判定結果可知，法院從實體的角度予以論述，駁回了A終止合同的請求。

從行使合同終止權的主體角度分析。首先，要明確的是A、B雙方是否可以將政府采購合同終止的權利交由第三方，也就是本案中的同級財政部門行使。法院認為，本案的政府采購合同中A、B對于終止合同的程序進行了限制性規定，該規定并非排除了A的合同終止權，而是依據政府采購特殊的行政屬性，對于合同終止等合同履行中的重大事項作出特別約定，要求同級財政部門審查同意后方可提出終止。這一約定符合政府采購的相關原理和基本流程，且雙方當事人均在合同中予以認可，故法院在審查中也認可了財政部門有權行使合同終止權的約定。其次，如本案合同所約定的，同級財政部門有權行使合同終止權，且尚未審批合同終止，那么A是否還有權向法院起訴終止合同？北京德恒律師事務所律師張鼎城認為，理論上，A作為政府采購合同的一方當事人，有權就該合同履行過程中出現的問題提起訴訟。合同中雖然約定，同級財政部門審批合同終止事項。但該約定只是說A在財政部門未審批前不能終止合同，并沒有排除A提起終止合同的訴訟權利。最后，訴訟過程中，如果法院審理查明，合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益，法院是否可以在財政部門尚未審批的情況下，依職權終止合同。北京市中策律師事務所律師李福來認為，本案合同中盡管規定了同級財政部門對合同終止的權利，但該約定是雙方當事人對于合同履行中一方權利行使過程中的約定。該約定如果與國家利益和社會公共利益沖突，則法院有權直接支持原告提出的終止合同要求。

由案所思

由本案的判定結果和案件分析，可以看出，在現有制度框架下，政府采購合同的終止和變更實操難度大。特別是對有關損害國家利益和社會公共利益的界定政府采購雙方當事人較難把握。另外，現有法律中并未規定，政府采購合同的終止一定要經過財政部門審批或備案。實踐中，部分雙方當事人在合同約定中將合同終止權交由財政部門，無形中增加了財政部門的行政成本外還影響了采購雙方的訴訟效率。財政部意識到了這些問題在實踐中的弊端，在日前向全社會公開征求意見的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中，通過第一百零二條的規定，對政府采購合同的變更、解除與終止等進行了完善。細化了合同履行過程中，合同當事人協商變更、解除或者終止合同的情形：采購人采購任務發生變化確需調整的；因國家政策發生重大調整的；因不可抗力致使供應商不能履行合同義務的；法律、行政法規規定的其他情形。此外，還規定政府采購合同的變更、解除或者終止，僅須報政府采購監督管理部門備案，未提到須財政部門審批。

除了上述問題，政府采購合同的變更和終止仍有問題須進一步細化和明確。如業內人士建議，合同當事人協商變更合時，對于貨物、工程、服務合同變更的金額浮動要有更為詳細的規定。可參照新加坡政府采購法規定，貨物類采購合同變更幅度不超過原合同采購金額的5%，工程類采購合同變更幅度不超過原合同采購金額的10%。對合同變更價格的限制有助于防止雙方當事人利用變更合同規避法律的情況發生。又如，政府采購法修訂研究項目負責人、清華大學公共管理學院教授于安認為，政府采購合同具有公益性。公益性合同的變更不應產生違約責任，也就是說不應該按照現行制度規定“有過錯的一方應當承擔賠償責任，雙方都有過錯的，各自承擔相應的責任。”建議對因國家政策發生重大調整的或因不可抗力致使供應商不能履行合同義務的合同變更帶來的損失的經濟補償原則予明確，并根據經濟平衡原則，對受到損失的當事人給予一定的經濟補償。

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