對(duì)政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法提幾點(diǎn)建議

對(duì)政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法提幾點(diǎn)建議

日前，財(cái)政部研究起草了《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》的出臺(tái)是我國(guó)落實(shí)深化政府采購(gòu)制度改革的又一重要舉措，豐富了政府采購(gòu)方式的同時(shí)，還增加了有效制度供給。但其中相關(guān)條款仍有待完善之處。

《征求意見(jiàn)稿》第三條（適用范圍）符合下列情形之一的，可以采用框架協(xié)議方式開(kāi)展采購(gòu)：（一）集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目，采購(gòu)人需要多頻次采購(gòu)且單筆采購(gòu)金額低于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的；（二）未納入集中采購(gòu)目錄的品目，同一品目或同一采購(gòu)項(xiàng)目年度采購(gòu)預(yù)算超過(guò)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人自身需要多頻次采購(gòu)且采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)時(shí)間等不確定，單筆采購(gòu)金額低于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，由多家供應(yīng)商承接有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績(jī)效的；（三）確定多家供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的公共服務(wù)項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，多頻次采購(gòu)僅僅是合同的履行方式，即供應(yīng)商按照采購(gòu)合同的約定（基本確定數(shù)量的采購(gòu)合同，履行過(guò)程中可能微調(diào)采購(gòu)數(shù)量），根據(jù)采購(gòu)人的指示分批交付標(biāo)的物。在無(wú)預(yù)算不采購(gòu)的前提下，采購(gòu)人在編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)需要預(yù)估采購(gòu)數(shù)量。量?jī)r(jià)掛鉤是市場(chǎng)交易的基本規(guī)則，供應(yīng)商的報(bào)價(jià)是與采購(gòu)數(shù)量密切相關(guān)的，為了提高采購(gòu)效益，可以采用基本采購(gòu)數(shù)量，并約定微調(diào)比例的采購(gòu)合同，履行過(guò)程中對(duì)采購(gòu)數(shù)量再按照約定進(jìn)行微調(diào)，并明確約定微調(diào)的比例。采購(gòu)數(shù)量基本確定，可以微調(diào)的情形下，不必要采用框架協(xié)議采購(gòu)。因此，第三條第一款的適用條件中應(yīng)當(dāng)增加“采購(gòu)人事先無(wú)法確定或者無(wú)法預(yù)估采購(gòu)數(shù)量”。建議該條第（一）款修改為：集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目，采購(gòu)人事先無(wú)法確定或者無(wú)法預(yù)估采購(gòu)數(shù)量，需要多頻次采購(gòu)且單筆采購(gòu)金額低于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的。

關(guān)于采購(gòu)時(shí)間不確定的事項(xiàng)是在簽訂采購(gòu)合同之后，履行合同過(guò)程需要再次確定的事情。按照合同成立的法律規(guī)定和司法判例原理，合同成立的認(rèn)定主要包括：主體、標(biāo)的、數(shù)量。合同中涉及其他必要條款，如質(zhì)量、價(jià)款、報(bào)酬、履行期限、地點(diǎn)、方式、違約責(zé)任、解決爭(zhēng)議的方法等不明確的，可依照《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱“民法典”）第五百一十條的規(guī)定，即“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒(méi)有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同相關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定”。此外，民法典第五百一十一條還規(guī)定：“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依據(jù)前條規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定……來(lái)確定。”由上可以得出，采購(gòu)時(shí)間等不確定的采購(gòu)項(xiàng)目，不需要特別采用框架協(xié)議，而是需要在分批次的合同履約中對(duì)履行時(shí)間的約定（即合同履行中的分期交付標(biāo)的物）。實(shí)務(wù)操作中，這種情況采購(gòu)人會(huì)根據(jù)采購(gòu)需求提前幾天通知供應(yīng)商并告知具體采購(gòu)數(shù)量。框架協(xié)議應(yīng)當(dāng)僅限于采購(gòu)數(shù)量不明確的需要多家供應(yīng)商更有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績(jī)效的采購(gòu)項(xiàng)目。因此，第三條第（二）款建議修改為：刪除“采購(gòu)時(shí)間等”。另外，還建議有關(guān)部門(mén)在制定框架協(xié)議采購(gòu)的適用范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“非必要不框架，能合同不框架”的基本原則，以防止利用框架協(xié)議變相進(jìn)行行政壟斷和不公平競(jìng)爭(zhēng)，違反反壟斷法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

第十八條（評(píng)審方法）采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商的響應(yīng)文件進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審方法分為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。框架協(xié)議采購(gòu)不得實(shí)行資格入圍。價(jià)格評(píng)審法和質(zhì)量評(píng)審法不能涵蓋所有的評(píng)審方法，考慮到采購(gòu)情形的復(fù)雜性，建議在“評(píng)審方法分為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法”后加上“等”字。這里的“等”既可以根據(jù)采購(gòu)實(shí)際的變化，拓展入圍方法。如，經(jīng)過(guò)協(xié)商、磋商評(píng)估后，確定入圍結(jié)果的方法或者其他符合實(shí)際的方法；又可以為進(jìn)一步立法或者解釋預(yù)留一定的空間。

此外，《征求意見(jiàn)稿》中不少條款照搬了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中的內(nèi)容（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）。但87號(hào)令中部分條款已不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，亟需修改。因此，建議87號(hào)令修訂后，再正式出臺(tái)健全后的政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法。或者將87號(hào)令中相關(guān)條款的修訂率先體現(xiàn)在政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法中。

（沈德能）

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