從政采需求的二維視角構建落實政采政策功能的需求管理制度

【專家觀點】

從政采需求的二維視角構建落實政采政策功能的需求管理制度

■ 章輝

按照中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》中提出的“強化政府采購政策功能措施”有關要求，構建落實政府采購政策功能的需求管理制度，不僅是新時期政府采購制度改革的重要內容，也是促進“需求牽引供給、供給創造需求”更高水平動態平衡的有效手段。

政采需求的二維視角

政府采購需求包括兩個方面：一是直接需求，即對采購對象的需求，包括采購對象的功能、標準、數量等。直接需求表現為對采購人某種需要的滿足；二是間接需求，即因采購對象的合同授予而引致的財政資金杠桿功能，包括扶持中小企業、推動綠色環保產業發展等。間接需求表現為對財政政策導向功能實現的滿足，也就是落實政府采購政策功能的需求。顯然，直接需求是基礎，直接需求的規模決定了間接需求的力度，間接需求反過來對直接需求也會形成制約。如果枉顧直接需求去追求間接需求（落實政府采購政策功能的需求），無異于緣木求魚。因此，落實政府采購政策功能的需求管理制度，需要從直接需求管理和間接需求管理分別進行制度設計，方能做到各司其職、有的放矢，共同推動政府采購政策功能需求的落實。

政府采購直接需求管理制度的設計

政府采購直接需求管理制度是涵蓋采購人（誰來采購）、采購范圍（采購什么）、采購預算（采購規模）、采購實施（如何采購）和采購績效（采購如何）等諸多方面規定的集合體。從采購流程管理來說，制度設計則是通過對采購預算、采購實施、采購結果和采購績效的規范保障和高效實施，從而不斷優化政府采購管理，提升政府采購直接需求的滿足程度。基于以上流程的政府采購直接需求管理制度設計，須注意三方面內容。

第一，強化績效目標管理，以績效目標指引預算編制。績效目標管理是政府采購政策功能管理的基礎。績效目標管理涉及管理職責明確、目標設定及目標合理性判斷等內容。政府采購項目績效目標管理的職責，就是要明確圍繞績效目標而產生的目標設定、目標審核、目標批復等事項的職責安排，從而確保預算績效目標管理的有序、有效運行。政府采購項目績效目標設定應當符合職責相關、具體細化、目標明確和合理可行的要求。政府采購項目預算編制應是基于合理的績效目標，先有項目、明確目標，再基于目標安排預算，且預算安排要反映政府采購項目的直接需求，體現采購目標指引預算編制的原則。

第二，明確采購人主體責任，推動采購實施的擔當和高效。采購人在政府采購活動中的主體責任應體現在采購預算申請、預算執行和預算績效管理等三個方面。在政府采購預算申請方面，采購人的主體責任要落實在對于采購事項必要性和可行性的論證、采購預算經濟性的分析，以及采購目標明確性的設定上，體現“誰申請、誰負責”原則。在政府采購預算執行方面，采購人的主體責任要落實在政府采購實施、采購合同管理、采購過程協調等方面，體現“誰采購、誰負責”的原則。在預算績效管理方面，采購人的主體責任是要將績效理念和方法深度融入政府采購預算管理的全過程，目標是要逐步建立“預算編制有目標、政采執行有監控、政采完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的政府采購績效管理機制，體現“花錢必問效、無效必問責”的原則。采購人有責任將績效評估（評價）機制應用到采購前、采購中和采購后的政府采購全流程，要回答“為什么要采購、如何采購、采購如何”等關鍵問題，要圍繞政府采購項目評估（評價）結果，通過總結經驗、發現問題，為政府采購項目立項與否、項目實施中糾偏、后續類似項目的績效優化提供決策服務。

第三，完善履約驗收，構建采購結果的激勵約束機制。采購合同簽訂后，政府采購面臨的主要問題是采購對象交付不及時、供應商售后服務差、采購信息反饋不靈等。因此，需要完善簽約供應商跟蹤信用評價與政府采購信息反饋機制。

簽約供應商跟蹤信用評價的主要功能是：將供應商在政府采購合同簽訂以后的表現通過指標量化并打分，再根據分值的高低將供應商區分為不同的等級，作為決定供應商是否退出供應商備選庫或參加政府采購活動的主要參考依據之一，從而約束供應商在簽約后的表現，鼓勵供應商認真履行采購合同、提高售后服務質量。

政府采購信息反饋機制有助于及時全面了解和掌握政府采購活動的實施情況，減少投訴和工作失誤，有針對性地提高采購質量、采購資金使用效率，有助于借鑒前期采購的成功經驗，防范與避免前期采購風險的重演。

政府采購間接需求管理制度的設計

政府采購間接需求管理制度是為落實政府采購政策功能而出臺的各類規章制度。政府采購間接需求和直接需求的目標具有不一致性。因此，間接需求不可能簡單通過滿足直接需求而自動同步實現，而是需要在健全完善相應需求管理制度的基礎上，加強對直接需求的監管和約束。

第一，優化政府采購間接需求管理制度須頂層設計。我國現行政府采購法對政府采購功能界定較為狹窄。為完善政府采購政策功能的制度保障，應補充其他社會發展政策目標，尤其是保護勞動者、鼓勵就業，保護消費者權益，保護殘疾人等弱勢群體，關注其他社會公共利益等。建議分別從社會、政治、經濟三個層面，按照規范功能、調控功能、效率功能、協調功能的政策取向，拓展政府采購功能的界定。并結合政府采購法的修訂，整合集中相關條款，在政府采購法中單設一章（即“政府采購政策功能”章）。在政府采購法關于政策功能整合清晰的基礎上，再相應從調控功能、規范功能、協調功能和效率功能等四個方面分類細化出臺規章制度，健全政府采購政策功能的制度保障體系。

第二，穩步提高財政支出規模中政府采購的比重。從近年來的政府采購規模看，2019年政府采購規模出現有統計數據以來的首次下降，為33067億元，較上年減少2794.4億元。2018年和2019年，政府采購規模占財政支出的比重連續下降，2019年較2017年下降了2.2個百分點。顯然，這種變化趨勢應該引起高度重視，沒有一定規模支撐的政府采購，欲發揮政府采購的政策功能，無異于“水中月鏡中花”。

從政府采購政策功能落實較好的國家看，都非常強調政府采購的規模管理。部分OECD（經濟合作與發展組織）發達國家政府采購規模占財政支出的比重均在30%以上，且各年份相對穩定。而我國2019年全國政府采購規模占財政支出的比重為10.0%，遠遠低于參照國家的水平。可見，加強政府采購規模管理、穩步提高政府采購規模占財政支出的比重，需要從構建有利于落實政府采購政策功能需求管理制度的高度來認識其重要作用。

第三，前置政府采購政策功能的需求導向。前置政府采購政策功能的需求導向，就是要將落實政府采購政策功能的要求從交易環節前移到采購預算編制環節，并借助預算管理一體化的工作機制，確保環環控制，實現預期目標。因此，一是建立政府采購政策功能的地方執行制度。政府采購政策功能通過具體制度予以規范化、約束化，是發達國家利用政府采購促進經濟社會發展的成功做法。我國政府采購法制化建設以來，政府采購政策功能制度建設取得了較好的成效，在綠色環保、中小企業、殘疾人就業、脫貧攻堅等諸多方面均出臺了相關制度要求。但這些制度，主要體現在中央政府層面，地方政府層面的具體要求及實施辦法的支撐性不夠，這不利于相關政策的具體執行和落實。二是將政府采購政策功能內置于預算編制。采購人在預算編制時，不僅要考慮到直接需求的滿足，還要依法依規設定間接需求的績效目標。同時，借助預算管理一體化的要求，通過“項目庫——項目安排——預算保障——預算指標——預算執行”環環相扣的預算管理模式，確保政府采購項目既定績效目標的最大化實現。

第四，創新政府采購實施環節中落實政策功能的方式。一是創新政府采購的合同方式。為推進政府采購政策功能的落實，可以積極探索適用不同需求特點的合同方式，如固定總價合同、固定單價合同、根據采購對象提供（尤其是服務采購）的數量據實結算合同、成本補充合同、預付定金合同，等等。比如，為支持中小企業發展，采用預付定金方式的合同，可以緩解中小企業的融資困難。二是大力發展政府采購租賃方式。政府采購的行為方式不僅是購買，還包括租賃。對此，我國政府采購法已作出明確規定。租賃作為政府采購的行為方式之一，也是國際通行做法。當前，發展政府采購租賃方式需要在以下幾個方面進一步加強：其一，健全政府采購租賃方式的制度保障。建議由財政部盡快出臺《政府采購租賃方式管理暫行辦法》。該管理辦法可以對租賃方式的適用情形、租賃形式（融資租賃和經營租賃）、租賃程序、雙方權利義務等作出明確規定。在今后的政府采購法修訂時，建議不僅是明確租賃作為政府采購的行為方式之一，還需要設專門條款對政府采購租賃的內涵作出解釋，從而為政府采購租賃的相關規章出臺提供指引。其二，嚴格政府采購租賃的項目管理。政府采購租賃項目年度預算安排要與合同期內預算規劃相銜接；預算執行環節應嚴格監管，按合同約定審核付款；項目實施結束，財政部門要有選擇性地實施政府采購租賃項目績效評價。其三，強化政府采購租賃方式對采購政策功能的落實。由于政府采購租賃方式的特殊性，其在促進民族經濟發展、軍民融合、扶持市場主體（尤其是中小企業）和鼓勵創新等方面，理應發揮更大的作用。政府采購監督管理部門可以在采購租賃意向公開、需求標準、合同資金支付方式、優先租賃等方面，創新監管方式，在推動政府采購租賃發展的同時，強化政府采購政策功能措施。其四是防范政府采購租賃異化為違法違規融資。在政府采購融資租賃的實踐中，要防范“以租代購”或“墊資建設”等以融資租賃之名行違法違規融資之實的行為。

第五，探索政府采購政策功能效果的評價機制。政府采購政策功能效果評價不同于政府采購項目績效評價，前者主要關注政府采購間接需求效果的實現程度，后者則主要關注政府采購項目直接需求效果的實現。或者說，前者體現在宏觀層面，后者體現在微觀層面。政府采購政策功能效果評價，可以為了解判斷政策功能實現程度提供依據，為政策優化提供方向，為落實政府采購政策功能效果的需求管理制度建設提供啟示。政府采購政策功能效果評價指標體系，是由政策投入、政策執行、政策產出、政策效果以及政策持續等“版塊”構成的具有因果關系的結構體系。指標設計應遵循三個方面的思路：指標框架要體現政策評價的特點和要求、指標設計需要反映指標框架的內在關聯并指向政策效果、評價指標要做到全面性和可操作性的統一。

（本文作者系上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任、教授）

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