拓展政采支持在創(chuàng)新各階段的政策空間

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拓展政采支持在創(chuàng)新各階段的政策空間

■ 趙曄

政府采購作為一種采購行為，既能夠?yàn)楫a(chǎn)品創(chuàng)造市場，又能為企業(yè)發(fā)展提供融資，其作為一種行之有效的財(cái)政政策工具在促進(jìn)創(chuàng)新方面發(fā)揮著日益重要的作用。

從國際上看，發(fā)達(dá)國家的科技創(chuàng)新都離不開政府采購的支持，如美國的計(jì)算機(jī)、噴氣式發(fā)動機(jī)、半導(dǎo)體、互聯(lián)網(wǎng)等幾乎所有核心技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)品試用機(jī)會和初始市場都來自于政府采購；英國則規(guī)定政府部門、政府實(shí)驗(yàn)室、國營企業(yè)購買的計(jì)算機(jī)和通信器材必須由本國公司生產(chǎn)。

從我國來看，近年來也在不斷致力于提高政府采購對創(chuàng)新的支持作用，并在擴(kuò)大科研儀器設(shè)備采購自主權(quán)、簡化審批流程等方面采取了積極的措施。去年，財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中更是將支持創(chuàng)新作為政府采購的一項(xiàng)重要的政策功能。從實(shí)踐層面來看，創(chuàng)新可以分為原始創(chuàng)新階段、商業(yè)化階段、產(chǎn)業(yè)化階段，在這三個階段政府采購支持創(chuàng)新的政策仍然有巨大的空間，應(yīng)各有側(cè)重積極推進(jìn)。

原始創(chuàng)新階段，政府采購應(yīng)重在資助研發(fā)投入分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險

原始性創(chuàng)新是無中生有的質(zhì)變，其結(jié)果往往具有突破性、超前性和被承認(rèn)滯后性的特點(diǎn)，其發(fā)生領(lǐng)域主要是在基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究領(lǐng)域，且最有可能帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)的重大變革。原始創(chuàng)新階段由于市場尚未開發(fā)，因此政府采購可以通過商業(yè)化前采購的方式來資助研發(fā)投入，而且這也是國際上普遍采用的方式。

美國通過與潛在供應(yīng)商簽訂實(shí)驗(yàn)品和研發(fā)服務(wù)合同的方式來購買尚未投放市場的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)從而資助企業(yè)原始創(chuàng)新。如在航空領(lǐng)域，美國波音公司在20世紀(jì)40年代就考慮開發(fā)商用噴氣式飛機(jī)的可能性，但是出于開發(fā)成本和風(fēng)險的考慮而沒有實(shí)行，直到波音公司拿到美國空軍研制軍用噴氣式空中加油機(jī)的采購合同，其噴氣式飛機(jī)計(jì)劃才得以開展。英國通過前商業(yè)化采購、遠(yuǎn)期采購合約采購等前置創(chuàng)新產(chǎn)品采購環(huán)節(jié)的方式促進(jìn)本國的科技創(chuàng)新。而歐盟委員會目前正招標(biāo)區(qū)塊鏈前商業(yè)化采購，該項(xiàng)目主要專注于開發(fā)基于歐盟法律框架的新型區(qū)塊鏈解決方案，包括通用數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)、電子識別、認(rèn)證和信任服務(wù)法規(guī)以及網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)指令。

從我國來看，可以依托國內(nèi)創(chuàng)新的先進(jìn)地區(qū)或國家實(shí)驗(yàn)室等重點(diǎn)創(chuàng)新平臺探索試點(diǎn)實(shí)施研發(fā)式政府采購制度，與研發(fā)單位就規(guī)格、性能、數(shù)量簽訂合同并分階段給予研發(fā)支持，這種制度一方面通過采取公開招標(biāo)的方式使得所有企業(yè)具有平等的競爭機(jī)會；另一方面由于該類合同具有起點(diǎn)高、周期長、風(fēng)險大、操作性差等特點(diǎn)導(dǎo)致本土企業(yè)參與競爭具時有天然的優(yōu)勢。

商業(yè)化階段，政府采購重在通過首批購買加速技術(shù)擴(kuò)散

科技成果商業(yè)化是全球性的難題，甚至被科學(xué)界稱為“死亡之谷”。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，政府首購是破解這一難題的普遍舉措。

在美國，晶體管生產(chǎn)之初并不被市場接受，但美國國防部率先認(rèn)識到晶體管在武器系統(tǒng)中的潛在優(yōu)勢，因此通過大量的政府采購給予了晶體管技術(shù)存活與發(fā)展的條件。韓國政府對于國際競爭較為激烈的汽車、電子等創(chuàng)新產(chǎn)品亦推行政府首購制度。

從我國來看，要完善以首購訂購、政府采購基金等方式為主的采購政策體系，對品種、規(guī)格或技術(shù)參數(shù)等有重大突破但尚未取得市場業(yè)績的首臺套或首批次的裝備、系統(tǒng)和核心部件給予充分的支持。從實(shí)際層面來看，部分省份已經(jīng)開始了創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購政策的探索，但國家層面仍未有頂層設(shè)計(jì)，因此可以從國家層面制定創(chuàng)新產(chǎn)品首購訂購的實(shí)施方案，進(jìn)一步建立創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定辦法及資金管理辦法，從而使得創(chuàng)新產(chǎn)品首購制度能夠在全國鋪開。另外還可以設(shè)立支持創(chuàng)新的政府采購基金，采購機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)均可申請此項(xiàng)基金用于采購市場上還未出現(xiàn)過的創(chuàng)新產(chǎn)品或全新形式的公共服務(wù)。

產(chǎn)業(yè)化階段，政府采購重在發(fā)揮公共部門的規(guī)模效應(yīng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在此階段，發(fā)達(dá)國家普遍采用報價優(yōu)惠、合同預(yù)留、比例限制等政府采購扶持手段扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

韓國1996年就成立了中小企業(yè)廳，在其努力下當(dāng)年對中小企業(yè)的采購額達(dá)到了國內(nèi)采購額的63%，由于采購政策過于優(yōu)惠甚至出現(xiàn)了部分韓國中小企業(yè)在發(fā)展到一定規(guī)模后也不愿意升級為中堅(jiān)企業(yè)的問題。日本在振興汽車產(chǎn)業(yè)時在政府采購中做出了這樣的規(guī)定，就是政府單位100％購買國產(chǎn)車，駐外公司汽車零件的30％須在日本采購，其他產(chǎn)品外商采購的比例不得超過總金額的20％，通過這樣的政府采購，日本的新興產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)獲得了長足的發(fā)展空間。

從我國的政府采購政策來看，雖然也有價格優(yōu)惠、預(yù)留份額等相關(guān)規(guī)定，但由于對于產(chǎn)業(yè)差異的考慮不足導(dǎo)致實(shí)際扶持效果并不顯著。因此，我國的政府采購政策要因產(chǎn)施策推動不同產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。在政府采購政策、采購份額基數(shù)、采購規(guī)劃中要對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)差異給予充分的考慮，并及時進(jìn)行動態(tài)適應(yīng)性調(diào)整與分配設(shè)計(jì)。同時，通過強(qiáng)化采購部門間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、建立戰(zhàn)略性行業(yè)產(chǎn)品采購目錄清單等方式發(fā)揮政府采購對戰(zhàn)略性行業(yè)的引導(dǎo)作用。

（作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）

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