政采行政處罰裁量仍需“多思量”

【實務探討】

政采行政處罰裁量仍需“多思量”

——關于政府采購行政處罰裁量基準制定與結果應用的探討

■ 本報記者 楊文君

打開《中華人民共和國政府采購法》，總能看到類似的條款，比如，采購人、采購代理機構違反本法規定隱匿、銷毀應當保存的采購文件或者偽造、變造采購文件的，由政府采購監督管理部門處以2萬元以上10萬元以下的罰款。面對這樣的規定，行政執法人員往往很頭疼，處罰時猶豫不決：“什么情況下罰2萬元？什么情況下罰5萬元？何時又該罰10萬元？”

實際上，對于這樣的情況，財政部門都有較大的行政處罰裁量權，這也在一定程度上造成了實踐中“同錯不同罰”的問題。

近日，某省財政廳發布了《財政行政處罰裁量基準（政府采購類）》（以下簡稱《裁量基準》），針對不同政府采購主體的41項違法行為提出了行政處罰裁量基準。可以說，該《裁量基準》的出臺主要就是要解決文章開篇中提到的問題。

行政處罰裁量基準是指什么？中國政法大學法學院教授成協中給出了自己的理解。大致可以總結如下：行政裁量基準，就是在法律賦予行政機關行政裁量權的前提下，行政機關對法律規定的裁量權行使條件及其法律效果予以具體化和量化而設定的一種規范。

“比如，面對類似開篇提及的問題時，財政部門就可以制定一個行政處罰裁量基準，根據違法情形的不同設定不同的罰款限度，比如，A情形罰款2萬元，B情形罰款4萬元，C情形罰款6萬元，D情形罰款10萬元等。”成協中說。

翻閱該省出臺的《裁量基準》，其內容和成協中的理解“不謀而合”。《裁量基準》對不同法律主體的違法行為、處罰依據、處罰種類、裁量幅度、違法情節、處罰標準作了細化規定。同時，按照違法情節的嚴重程度設置了不同的裁量階次。

以其中針對“采購人、采購代理機構應當采用公開招標方式而擅自采用其他方式采購”這一違法行為為例，該省財政廳根據政府采購法及其實施條例，將“警告和10萬元以下罰款”做了4類情節劃分。一是在確定中標、成交結果前及時糾正的，給予警告。二是已確定中標、成交結果但尚未簽訂采購合同的，給予警告，并處1萬元以下罰款。三是已簽訂采購合同但尚未履行的，給予警告，并處1萬-5萬元罰款。四是采購合同已經履行的，給予警告，并處5萬-10萬元罰款。

除了細化、量化處罰措施外，《裁量基準》的出臺還有更深層次的考慮。該省財政廳有關工作人員向記者講述了另一番背景。前不久，在省司法部門的牽頭下，該省推行行政柔性執法并在全國率先出臺了“兩輕一免”清單，即具體規定了行政部門“從輕”“減輕”“免罰”的情形，隨之，《裁量基準》應運而生。

解決“同錯不同罰”和處罰如何裁量的問題，只是《裁量基準》出臺的表層含義。“其實，《裁量基準》對于規范行政執法行為，給予企業一定的容錯機制，優化營商環境都具有重要意義。”該名工作人員還說。

但《裁量基準》的制定并非一帆風順。該省財政廳在撰寫《裁量基準》的具體內容時，并無明確的法律依據可以參照，只有北京和上海等地出臺的政府采購行政處罰裁量有關文件可以參考。

把所有的法律法規“搬出來”，把所有的違法行為“捋出來”，該省財政廳工作人員經過一番抽絲剝繭后，《裁量基準》初具雛形。據了解，此文件在制定時主要沿用兩條思路，一是從客觀違法結果上做區分，比如，合同有沒有簽訂、合同有沒有履行等。二是從違法行為的主客觀性上做區分，比如，專家評審是故意失職，還是過失犯錯等。

歷經千辛萬苦而出臺的《裁量基準》，在建立行政處罰自由裁量基準規則、規范自由裁量權行使等方面都有一定意義。但在政府采購資深研究者張某看來，其中還有幾個問題需要進一步探討和研究。一方面是裁量基準本身的平衡問題。比如，未按照采購文件規定的評審方法、評審程序和評審標準進行獨立評審或者泄露評標、成交結果，對于主觀實施違法行為的，罰款3萬-4萬元，但客觀原因造成的也要罰款2萬-3萬元，是否合適？

另一方面是裁量基準的表述問題。裁量基準制定的目的是細化、明確化處罰標準，從而便于處罰執行，因此，不能給處罰再添負擔或迷惑。要盡量避免增加非客觀的認定標準。比如，關于回避，法律規定得很清楚，有利害關系應當回避的未回避，予以處罰。不宜再設立“造成實質性影響”等類似的判斷標準，這樣會增加處罰裁量的難度。

“是的，《裁量基準》在規范和控制裁量權方面發揮著重要作用。”成協中肯定了這一做法，但也指出了其在制定時可能面臨的難題。

具體而言，不少違法情形是難以量化的，基準所設定的不同處罰檔階本身可能不規范、不科學。另外，基準的設定在一定程度上也可能限制執法人員結合實際靈活處理個案的能力和權力，造成裁量怠惰。

行政處罰裁量基準的設定并非易事，一系列問題還有待實踐的探索與回答。

小編有話說

目前，像這樣制定并出臺政府采購行政處罰裁量基準的地方還不多，據了解，北京和甘肅等地發布過類似文件。接下來，本報將對全國類似文件進行總結和梳理，希望能夠給其他地方的行政裁量提供一定的參考。當然，實踐中還存在一系列問題需要完善，本報也將邀請相關專家出謀劃策。如果讀者朋友了解到有關做法，或心懷相關有益建議，歡迎您暢談所想并撰寫成稿，我報將給您提供一個分享的平臺。

（文字/楊文君）

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