撥開實踐迷霧 破除改革藩籬

撥開實踐迷霧 破除改革藩籬

——盤點2021年那些登上熱搜的實務話題

■ 本報記者 楊文君

政府采購需求管理

自財政部于2021年4月30日發布《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）以來，“政府采購需求管理”一詞便出現在各大媒體報刊、培訓班以及業界大咖的授課內容中。

對此，《中國政府采購報》實務版特開啟了“實踐視角下的需求管理辦法”欄目，并邀請采購一線人員暢談對政府采購需求管理的理解。

水利部預算執行中心政府采購處負責人沈桑陽在《長鏈條、全視角看政府采購需求管理》一文中指出，《辦法》的出臺，補齊了需求管理無專項制度可依的短板。但是，對照全面加強政府采購需求管理的要求，《辦法》還存在“就需求管理論需求管理”的局限，為提高預算執行效果、更好實現采購人目標提供有力保障，建議從以下3個方面著手：一是前移關口，將確定政府采購需求環節置于申報預算之前。二是建立標準，為規范編制政府采購需求提供指引。三是創新設計，依托信息化、智能化手段提升政府采購工作水平。

由中央國家機關政府采購中心工作人員桑曉夏撰寫的《落實政府采購需求管理辦法要把握好七個重點》一文同樣引發業界關注。作者認為，若想真正貫徹《辦法》，要適應以采購需求為引領的改革方向；堅持系統觀念，與上位法做好銜接；明確適用對象，堅持原則性與靈活性相結合；要關注作為資格條件的業績的限制性條件；要重視項目的全生命周期成本；要警惕需求調查流于形式的問題等。

可以說，《辦法》的出臺對各方當事人都提出了更高的要求。在《立足政采需求 拓展代理服務》一文中，作者就提出，代理機構要將服務向前延展，幫助采購人做好需求調查、編制等。

較大數額罰款

較大數額罰款的判定一直是實踐中的難題，在今年的各類探討中，其依舊“榮登”熱搜榜單。前不久，財政部就《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十九條第一款較大數額罰款具體適用問題向社會公開征求意見，擬將較大數額罰款認定標準統一為200萬元以上，可以說，這一話題再起波瀾。

其實，對于這一主題，本報此前刊登了不少文章，如，《“較大數額罰款”的“前世今生”》《全國各地較大數額罰款標準一覽表》《“較大數額罰款”認定應符合相應的聽證標準》等，這里面既有對各地較大數額罰款標準的梳理，也有案例現身說法。總之，較大數額罰款的判定并非易事，天津市公共資源交易中心評標部部長王永鋒建議，厘清政府采購法中重大違法記錄與行政處罰裁量權中從重行政處罰的區別，合理考慮優化營商環境下政府采購領域較大數額罰款標準適用的平衡性。

中小企業

去年年底，《政府采購促進中小企業發展管理辦法》正式“出爐”，但關于政府采購該如何幫助中小企業，中小企業如何判定，怎樣的中小企業才能享受價格扣除優惠等問題依舊是實踐人員心中的“老大難”，為此，財政部還專門發布了兩期文章進行逐一解答，本報也刊登了多期“有問有答”欄目進行答疑解惑。

尤其是《企業是否享受中小企業優惠要按采購文件規定劃型》一文，其解答的就是實踐中的“高發”問題。在某項目的政府采購活動中，其采購文件規定項目所屬行業為A行業。某投標供應商經營范圍較廣，經營A、B兩種行業，且B行業為其主營業務。若按B行業劃分，該供應商為小型企業，若按A行業劃分，該企業屬于中大型企業。那么，在該項目中，這家供應商能享受小微企業價格扣除優惠嗎？對此，受訪對象一致認為，采購文件已經明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業為A，供應商此次投標就只能按A行業劃分為中大型企業，故不能享受對小微企業的價格扣除優惠。

此外，中央國家機關政府采購中心工作人員桑曉夏撰寫的《“四問”政府采購工程如何促進中小企業發展》別出心裁，從較少提及的工程項目角度，探討如何促進中小企業發展。

框架協議采購

今年年初，框架協議采購一詞走進大眾視野，且格外醒目。一方面是因為其被寫入了政府采購法修訂草案；另一方面，因為針對其制定的管理辦法向社會公開征求了意見。

在中國，框架協議采購還算是個新詞，對于其具體含義，與協議供貨和定點采購的聯系與區別，業界還存有不同程度的疑惑。為此，我報專門邀請了業界“大咖”針對這些問題進行了討論和答疑，以探框架協議采購的“前世今生”。

其實，框架協議采購作為國際上通用的一種方式，在聯合國、世界銀行以及企業采購活動中被普遍應用，但目前還沒有統一定義。我國政府采購領域借鑒了國外框架協議采購的組織模式，但沒有從采購方式的角度正式提出。普遍性認識是，協議供貨和定點采購只能由集采機構來負責操作和執行。實際上，除了集中采購目錄內小額零星采購適宜采用協議供貨和定點采購外，還有很多非集中采購目錄內的項目同樣可以采用類似框架協議采購的方式。

盡管框架協議管理辦法在征求意見時面臨一些爭議，但多數業界人士都希望相關辦法盡早出臺。

政采電子化

近年來，全國各地掀起了一股政府采購電子化熱潮。政府采購流程嵌入各種電子系統或軟件中，此舉在給各方當事人帶來方便的同時，也帶來了越來越多的質疑或投訴，有些甚至“剪不斷，理還亂”。

《電子系統引發投訴處理困境，呼喚政采電子化頂層設計》一文就講述了這樣一起案例：某政府采購項目運用G公司開發的電子系統進行公開招標，招標文件、投標文件均需導入該電子系統。但后期卻引來A公司的投訴，A公司制作的招標文件與G公司指定投標制作軟件格式不符，使得A公司使用G公司指定的軟件制作投標文件時，所制作出的投標文件無法滿足招標文件格式要求。該案發生后，關于誰來“背鍋”的問題引發討論，結果莫衷一是，但業界對于政府采購電子化頂層設計的呼喚是一致的。

另外，《政采電子化實施莫成“兩張皮”》一文也獲得了不錯的點擊量，其講述的就是采購人在實施電子化過程中，卻又要求供應商提供紙質文件，說一套，做一套，結果引來投訴。

政府采購電子化實施辦法何時能夠出臺？業界翹首以待。

履約保證金

依稀記得，《履約保證金，收還是不收》一文刊登當晚，微信點擊量瞬間達“4000+”，可見，對于履約保證金的收取問題，業界還存在很大的疑問。

實際上，許多地方都出臺了規范保證金收取與退還的制度辦法，并規定，應根據項目特點、市場狀況、供應商誠信、履約周期長短、結算方式等情況綜合考慮減免履約保證金問題，保證金應以非現金形式收取，在采購合同中約定履約保證金退還的方式、時間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還履約保證金的違約責任等。

但關于收與不收的問題，業界還是非常苦惱。總體而言，專家們給出的意見是不能“一刀切”，要根據項目特點等多種因素綜合考量。這也與各地出臺的辦法“不謀而合”。

此外，有觀點強調，應避免變相收取履約保證金，將質保金和履約保證金混為一談。需要改變簡單通過履約保證金保障項目質量的觀念和工作方法，也不能違規收取沒有法律依據的保證金，實踐中需要探索既能控制風險又可以減輕供應商資金壓力的新方法。

質檢報告

讀者朋友是否還記得，人民網一則關于“質檢報告無需送樣隨便買”的報道曾引起一片嘩然。跟隨這一熱點事件，我報也追蹤到了關于政府采購領域質檢報告的案例。

案件很簡單，即某移動電源采購項目因招標文件要求供應商提交產品質量檢測報告而遭受質疑，但由其引發的3個實務問題卻是疑點重重。

能否要求供應商提供質檢報告？檢測費用應當由誰承擔？如何解決落標人的煩惱？對于這3個問題，業界觀點分歧很大，尤其是檢測付費的問題。據了解，無論是強制性認證還是自愿性認證，“檢測+認證”的費用一般在2萬元左右。如果將移動電源產品送檢，不同實驗室的收費標準不盡相同。一般情況下，移動電源產品到中國質量認證中心進行強制性認證的費用大概為1.8萬元，而自愿性認證需要2.2萬元。

這上萬元的檢測費到底由誰承擔更為合理？政府采購相關法律法規對此并沒有加以規定。采訪中，業內人士普遍認為，如果采購人提出的檢測要求屬于強制性認證范圍，則費用由供應商承擔，這是其應盡的義務。但對于自愿性認證范圍的檢測報告，有觀點認為，應分情況討論。

優化營商環境

“優化營商環境永遠在路上”，這一語道出了今年全國各地工作的真實寫照。

2019年，伴隨著一份《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》的發布，優化營商環境的理念深入人心。根據通知要求，各地紛紛拿出舉措。本年度各地的政府采購優化營商環境舉措可以歸結為4方面，即聚焦電子化，打通資金鏈，落腳信息公開，開展專項清理。

電子化提升便捷性。以北京為例，今年，供應商不論是想參加小額零星的采購活動，還是想參與分散采購項目，其只需登陸北京市“政府采購電子賣場”或“政府采購電子交易平臺”即可，全程線上操作，無需跑腿。

資金融通釋放紅利。今年3月份，重慶傳來好消息，參與重慶市政府采購的微型企業可免交諸多費用。同時，越來越多的地方開通了“政采貸”，縮短合同款項支付日期，企業參與政府采購項目的渠道愈加暢通。

意向公開增強透明度。打開中國政府采購網，越來越多的單位加入到意向公開的行列中。根據深化政府采購制度改革、優化營商環境、財政部《關于開展政府采購意向公開工作的通知》的要求，絕大多數地區已開啟政府采購意向公開工作。

專項清理優化環境。今年，財政部發布了《關于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》，隨即，全國各地都開啟了政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的工作，該舉措贏得一片“叫好聲”。

優化營商環境只有進行時，沒有完成時。中央及地方還在做著諸多努力，未來更可期。

集采機構轉型之道

今年，一直“堅挺”的北京市政府采購中心也整合進入了公共資源交易中心。伴隨著這一消息和深化改革的號角，很多業內人士表示擔心：“集采機構會不會被架空？接下來該怎么辦？”集采機構面臨一系列轉型課題。

集采機構的擔心也一直是我報關注的話題，我報此前特邀請了幾位實務專家針對這一問題展開圓桌討論。

面對當前集采機構與公共資源交易平臺各式各樣的整合方式，結合深化改革要求，多數受訪專家表示，集采機構不能自亂陣腳。集采機構還是要依法合規做好服務，在此基礎上，要延伸自身的服務內容，結合《政府采購需求管理辦法》的相關規定，為采購人提供前期的需求調查服務。另外，還可以將后期的合同執行、驗收管理等納入其服務內容當中。集采機構還要探討新模式，如電子化、網上商城、集中帶量采購等。《深化政府采購制度改革方案》對集采機構提出了競爭要求，接下來，其可以探索跨級次、跨地區的競爭機制。

關于集采機構的轉型問題，一方之力難成其就，各方都需要轉變思維。對于集采機構，其自身要穩住，提高自己的專業化水平。對于財政部門，也需處理好與公共資源交易中心的關系，開拓新思維，監管好政府采購業務。對于國家層面，應當在頂層設計上理順關系，讓公共資源交易平臺的整合推進工作更加順暢。

直面現在，不畏將來。這才是集采機構眼前要做好的事情。

代理機構發展之路

近年來，社會代理機構數量實現“井噴式”增長，隨之而來的是實踐中各種各樣的問題。今年的“聚光燈”依舊照到了代理機構的發展之路上。

關于代理機構，今年還有一個新變化。財政部要求組織開展全國政府采購代理機構監督評價工作，原代理機構監督檢查工作不再單獨開展。

以北京代理機構監督檢查和評價的結果為例，當前代理機構主要存在3方面問題：一是多而不全。從數據看，北京市政府采購代理機構的數量足以支撐全部政府采購項目。但是，目前代理機構能為采購人提供的服務內容不夠全面，僅停留于寫寫招標文件，組織一下招標流程等基礎層面，這與政府采購代理機構專業化轉型的要求，與為采購人提供前期咨詢、中期服務、后期標后管理的實際需求相距甚遠。二是大而不精。尤其是工程類兼營政府采購代理業務的機構，公司實際員工很多，但是真正掌握政府采購知識，能夠獨立開展政府采購代理業務的人數可能只有幾個人。三是小而不專。多數小型政府采購代理機構，雖然公司有5人或5人以上參與工作，但這幾個人中還有從事行政、財務甚至后勤工作的，實際可能僅1人至2人做過或聽說過政府采購代理業務，但這樣的代理機構仍然敢冒著法律風險執業。

走好差異化發展道路是業界共同的心聲。今年我報刊登的《百花齊放方能永葆生機》一文論述的就是此內容，該文反響頗佳。本文講述到，隨著代理機構競爭白熱化以及政府采購管理從程序導向轉變為結果導向，財政部門更加注重政府采購的績效評價，采購人和市場對代理機構也提出了更高的要求。在這種情況下，代理機構不得不選擇差異化發展路徑，尋找自身發展突破口。并且，由于政府采購涉及領域多，若代理機構包攬所有服務門類，每個領域都難以做優做強。

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