讓“5元錢”安全健康地吃到學生嘴里

【關注營養餐】

編者按：

一度沸沸揚揚的河南某校營養餐事件日前已逐漸淡出公眾視線。但鑒于此事關系學生飲食安全并與政府采購密切相關，《中國政府采購報》本期特設專題展開討論。

讓“5元錢”安全健康地吃到學生嘴里

——農村義務教育學生營養餐改善計劃實施綜述

■ 本報見習記者 張炎

2021年10月，教育部聯合財政部就農村義務教育學生營養餐問題印發通知，其中明確，國家對農村義務教育學生營養膳食補助基礎標準由每生每天4元提高至5元，成為一大亮點。

然而就在不久前，河南某校學生營養餐出現的質量安全問題，引起人們廣泛關注。如何讓農村營養餐計劃的這“5元錢”安全、健康、有質量地吃到學生嘴里，無疑成為亟須重視和解決的問題。

趨向規范

有關營養餐改善工作自2011年始，前后歷經10年，營養餐改善試點范圍、覆蓋人數、補貼標準等方面都發生了變化。

2011年，為了提高農村學生尤其是貧困地區和家庭經濟困難學生健康水平，農村義務教育學生營養改善計劃自當年秋季學期啟動。該計劃在集中連片特殊困難地區的680個縣(市)開展試點，中央財政按照每生每天3元的標準為試點地區農村義務教育階段學生提供營養膳食補助。為確保計劃落實，相關部門要求，加強學生食堂管理，嚴格食品供應商準入制度，規范食堂數量、質量和操作標準；建立專家工作組，加強學校營養指導；全面公開學校食堂和學生營養經費賬目及配餐標準，接受學生、家長和社會監督。

2012年，教育部等十五部門出臺了《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等五個配套文件。其中，食品采購辦法要求，規范大宗食品采購行為，同時建立食品查驗制度。采購包裝食品時應嚴格查驗食品生產日期、保質期，確保食品安全；不得采購質量不合格、超過保質期的食品；不得采購有腐敗變質或感官性狀異常的食品。在采購人員方面則要求學校實行雙人采購，每次采購應做詳細的采購記錄備查，原則上采購人員每學期應輪換一次。文件還要求，建立供貨商評議制度，定期對食品及原輔材料供貨商進行綜合評議，評議不合格、違反食品安全法律法規、發生食品安全事故的供貨商應列入黑名單，終止供貨合同，取消其供貨資格。

可以說在當時，這些文件對改善農村義務教育學生營養起到了重要作用。

同年發布的《農村義務教育學生營養改善計劃專項資金管理暫行辦法》要求，屬于政府采購范圍的學生營養膳食補助經費，要嚴格按照政府采購有關規定執行，營養餐采購流程得以進一步規范。

2015年，農村義務教育學生營養改善計劃補助標準由每生每天3元提高到4元。2021年《關于深入實施農村義務教育學生營養改善計劃的通知》（以下簡稱，《通知》）發布，將補助標準由4元提高至5元。此外，《通知》還對學校供餐管理提出要求：各級教育部門要因地制宜統籌推進學校食堂供餐，加強食堂衛生管理，規范食材采購行為和食品加工制作過程，同時要加強食堂精細化管理，提高供餐質量。

毫無疑問，營養餐計劃實施10年來，成效顯著。但不可否認的是，有些地方仍存在政策落實不到位、操作不規范、監管不力的情況，上述學校營養餐的質量問題便是一例。

完善合同

營養餐配送公司由教育體育局而非學校決定，是該事件引發熱議的主要原因之一。中央財經大學政府管理學院教授徐煥東直指，該事件的發生正是由于采購人與使用人權力、利益、責任、義務的不對等造成的。“教育體育局不是使用人，但是采購人；學校是真正的使用人，但沒有采購權。這種權利義務的不對等有可能會造成出現問題時，相互推卸責任的情況，真正損害的是學生的利益。”

目前，這種情況不止河南一例。“全國很多地方，比如天津，很多學校食堂都是由政府采購中心統一采購的。”南開大學法學院教授何紅鋒說。可見，在營養餐的采購上，使用人與采購人分離的情況非常普遍。

“之所以由教育體育局或更高一級相關部門來管理、招標，初衷是怕學校執行不力。”徐煥東認為這種觀點也不無道理，但是也要關注到具體使用人權利保障問題。“如果使用人發現項目履約沒有達到其要求，使用人能否提出更換供應商？”“合同是采購人而非使用人簽訂的，那使用人在合同制訂環節是否擁有相關權利？”

在合同制訂環節，不僅應考慮使用人的權利問題，還應將采購人履約驗收相關因素納入考量范圍。教育部政府采購中心副主任馬建斌認為：“有些履約是一次履約一次驗收，有些是資格入圍制采購，是長期驗收。所以，要針對不同項目的特點制定不同的約束條款、合同條款，使其能夠長期履約。”

因此，建立詳盡完備的合同，對各方的權利義務進行明確和約束是規范營養餐政府采購的重要前提。

事實上，在現行的《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》中，對于營養餐采購的管理體制和職責分工僅在各部門、單位的責任義務上做出要求，而缺乏對采購人與使用人分離情形的相關規定，更無合同制訂的詳細范本可供參考。實踐表明，2012年推出的這一實施細則，在營養餐改善計劃實施十年后的今天，有待進一步完善。

智能監管

在徐煥東看來，要保障營養餐讓學生吃飽吃好吃得物有所值，除了關注合同制定，還要強化監督管理。

馬建斌也認為，監督管理對項目能否高效實施至關重要，“政府采購是個門檻，進了門檻質量如何還是要靠監督，尤其是政府采購前期的工作必須公開。”據他介紹，當前，教育部政府采購改革發展的重點就是提質增效，防范風險，提高采購質量，增強資金使用效益。防范風險最重要的手段就是在嚴格實行政策法規的前提下實現以信息化為基礎的公開，這其中最重要的就是信息公開。“我們已經建立了一套信息公開的追溯管理系統，主要在質量、數量和報銷上對營養餐的政府采購實行全鏈條無死角監控。”馬建斌告訴記者。

據了解，該系統從進貨、入庫、出庫、加工，直到吃到每一個學生嘴里，都進行視頻監控，并且監控視頻要存三個月甚至更長時間，以保證出現問題時有據可查。記者了解到，該管理系統中視頻采集和過秤自動連接，所購買商品的商標和量會在鏡頭前展示，由視頻留取整個過程，然后使用視頻的監控系統自動截屏，發送到公示系統，讓公眾來監督。

除了視頻監控，市場價格也被作為監管工具使用。“今天買的米和面多少錢，一定要在網上截屏，網上價格是多少？最好有兩到三個渠道，京東、我買網、美團網或者蔬菜價格批發網都可以，這樣能在一定程度上保證采購價格不會太離譜。”馬建斌介紹道。

在過秤、驗收和價格環節已經和系統相連的情況下，報銷環節就顯得水到渠成了，這些信息可直接同步到系統中，能有效避免在報銷環節被人為操縱。”馬建斌表示。

此外，系統還具備追溯功能，不僅可用于上級部門不定期抽查，也能作為公示牌使用。馬建斌說：“今天進了多少米、面和菜，能看到照片、價格和商標，同時旁邊還有佐證。只要登錄了這個系統，在家里也能看到食材情況，這樣家長也能參與到我們的監管過程中來。”

對于將智能化引入營養餐監管的做法，何紅鋒表示贊許。他認為，教育部政府采購中心所建立的系統有利于完善學生營養餐政府采購監督機制，確保政府采購的法律法規落在實處，發揮應有作用。“依托智能平臺的力量，去解決營養餐采購的難題，在一定程度上保障了營養餐的質量，能夠真正讓學生吃好。”

目前，上述系統已在多個省份試點運行，其中許多功能還在進一步完善。還有部分地方使用了類似系統，如，貴州省銅仁市上線了“學生營養餐智慧云”平臺，該平臺利用大數據技術對學生營養餐進行采購，對執行情況進行監督，食堂食材采購、進出庫均在手機下單完成，平臺自動對進出庫食材進行記錄，對保存期只有1天的食材預警。另外，平臺系統還要求每天上傳食堂日常的視頻和圖片，方便有關部門監管。

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