從糾紛處理實踐探政采行政裁決原則

從糾紛處理實踐探政采行政裁決原則

■  葉軍

當前我國各地正積極進行政府采購行政裁決的試點工作，關于應當構建什么樣的政府采購行政裁決制度問題，業界爭論不休。筆者從政府采購糾紛處理實務的角度出發，對構建政府采購行政裁決制度的原則進行分析探討，希望為構建科學合理的政府采購行政裁決制度提供一些有益參考。

裁決范圍的“不告不理”原則

當前政府采購投訴處理在啟動后不完全受限于投訴人的投訴范圍。由于政府采購投訴處理實際是財政部門對政府采購的一種監督管理活動，從邏輯上講，財政部門對處理過程中發現項目采購過程尚有投訴事項之外的違法違規問題，也應當主動進行調查并作出處理，這方面不乏相應的案例。但是若在行政裁決制度環境下，裁決者不具備政府采購監管職責，因此，不存在超出申請裁決者的申請范圍而進行延伸處理的問題，裁決者應當緊緊圍繞申請人的申請范圍進行案件事實的審查并作出裁決。這一點與法院對民事糾紛的裁判原則是一致的，即堅持不能超出原告訴訟請求范圍作出裁決。

客觀中立和當事人的法律地位平等原則

對于客觀中立原則，傳統政府采購投訴處理從監管者角色出發，難以做到完全中立。在實踐中，往往可能因為監管原因對采購人提出較高的要求，但供應商仍然對監管部門處理決定的公正性存在諸多疑慮。在傳統政府采購投訴處理中，監管者角色與裁決者的角色混同、交錯，令財政部門在政府采購投訴處理中常常處于無所適從的尷尬境地，往往從審慎角度出發以監管者角色取代裁決者角色。若政府采購行政裁決的裁決者將監管者角色有效剝離，讓其純粹居中地對政府采購糾紛（民事糾紛）作出裁決，裁決者角色定位更為純粹且有利于客觀中立作出裁決，這從一定程度上消除了供應商對于政府采購裁決的客觀性和公正性的疑慮。

對于當事人法律地位平等原則，在政府采購行政裁決全過程中，應當堅持采購人與裁決申請者雙方當事人法律地位平等的原則，應當充分、平等地賦予雙方當事人提交證據、質疑證據、發表意見、互相辯駁的權利和機會。政府采購行政裁決全過程堅持雙方當事人法律地位平等的原則，是程序正當原則的應有之義。政府采購行政裁決在程序上貫徹當事人法律平等的原則，有利于當事人尤其是申請裁決方期望的實體正義以“看得見的正義方式”實現，從而有利于更好地實現政府采購行政裁決維護公平正義，維護法治秩序的制度機制功能。

堅持現場聽證為主原則

政府采購行政裁決的審理方式應當堅持以現場聽證為主，以書面審查為例外的原則。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第二十三條規定，“財政部門處理投訴事項原則上采用書面審查的方式。財政部門認為有必要時，可以進行調查取證或者組織質證”。可見，當前政府采購投訴處理是以書面審查為原則的。政府采購行政裁決是一種準司法性質的行政行為，作為行政裁決前的案件審理行為應當參照司法行為，堅持現場聽證的方式來進行案件審理。雙方當場舉證質證及發表現場辯論的方式有利于裁決者兼聽則明，有利于裁決者查清案件事實。大量司法實踐表明，現場口頭言詞審理方式，便于裁決者通過面對面的“察言觀色”探明真假虛實，同時通過雙方現場辯駁可以防止偏聽偏信。這正是政府采購行政裁決較傳統政府采購投訴處理更有利于查清案件事實，從而作出公正客觀裁決的關鍵所在。

誰主張誰舉證原則

在舉證責任的設置上，由于政府采購糾紛在性質上為民事糾紛，故應當根據民事舉證責任實行誰主張誰舉證的原則。這一點與傳統政府采購投訴處理有一定區別，雖然94號令有投訴者對其投訴主張承擔舉證責任的規定，但由于傳統政府采購投訴處理者同時扮演監管者的角色，因此，對案件事實主動、審慎的調查成為投訴處理者的要求，這在相當程度上減輕或者轉移了投訴者的舉證責任，加大了其惡意投訴或者濫用投訴權利的可能性。政府采購行政裁決應當明確堅持誰主張誰舉證的原則，對于未能完成舉證責任處以事實不明的主張應當認定為不成立，裁決機關應當依照舉證責任分配原則導致的法律后果進行裁決而不承擔所謂查明真相的職責。

重視調解原則

政府采購行政裁決所解決的政府采購糾紛為民事糾紛，這已成為共識，這也是政府采購糾紛得以實行行政裁決制度的原因所在。通過調解結案不但能使得雙方當事人以不傷和氣的方式解決糾紛，而且有利于結案法律文書的后續執行。一是政府采購行政裁決具有準司法的性質，且處理的是民事糾紛，理應貫徹調解原則。二是與其他民事糾紛相比較，政府采購糾紛當事人一方為政府部門，另一方為市場主體，以調解方式結案對于社會和諧穩定的作用明顯。三是從政府采購行政裁決制度的程序設計角度看，應當調解先行，即在案件受理初期設置必經的調解環節，只有調解不成或者投訴人堅決拒絕調解才開始進入案件審理環節。四是裁決者應當將調解貫穿行政裁決整個過程，在政府采購糾紛裁決過程中的任何節點均不懈怠把握調解的機會，從而更為有效地維護和促進和諧穩定的社會秩序。

最后，筆者認為，政府采購行政裁決制度的建立和完善，在努力破除原有的一些思維定勢和框架的基礎上，應當借鑒和吸取我們在政府采購投訴處理實踐中行之有效的制度成果，以及正反兩面的經驗和教訓。當前，頂層設計的改革方向已然明確，多種構想、各種觀點的交流和碰撞有利于真理越辯越明，試點先行的經驗更彌足珍貴。政府采購行政裁決制度將在試行和修改中日益走向完善，為政府采購活動的健康有序發展發揮越來越重要的作用。

（作者單位：浙江省麗水市財政局）

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