《中小企業聲明函》中容易被忽略的政策細節

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《中小企業聲明函》中容易被忽略的政策細節

■ 陳閻

中小企業是我國經濟發展的主力軍，在穩增長、保就業、保民生方面發揮著重要作用，保護好市場主體有助于穩住經濟大盤。一直以來，支持中小企業發展都是我國政府采購重要政策功能之一，政府采購各階段都有扶持中小企業的相關政策。但實踐中仍存在政府采購各方主體因對政策理解不透，把握不準，導致采購文件未明確標的所屬行業、供應商提供的《中小企業聲明函》不規范、評審專家隨意否定等現象。筆者將結合工作經驗，淺析《中小企業聲明函》中易被從業者忽略的一些要求，期望供應商在參加政府采購項目時，準確地了解政策規定，真實、準確地進行聲明。期待采購人、政府采購代理機構、評審專家吃透政府采購支持中小企業發展政策，讓政策更好落地，助力中小企業發展。

個體工商戶享受政采政策有例外情形

2020年12月，財政部聯合工業和信息化部發布了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，以下簡稱46號文）。46號文要求，中小企業參與政府采購活動，享受相關扶持政策時應當出具46號文所規定的《中小企業聲明函》。46號文中所指的中小企業必須具備兩個條件：一是中華人民共和國境內依法設立的企業與個體工商戶；二是滿足條件一，且依據中小企業劃分標準屬于中型企業、小型企業和微型企業的范疇。在滿足前兩項條件時也存在例外情形，即與大型企業的負責人為同一人，或者與大型企業存在直接控股、管理關系的除外。

由46號文可知，符合中小企業劃分標準的個體工商戶，在政府采購活動中視同中小企業。盡管我國個體工商戶的數量近年來高速增長，但與商業公司相比，個體工商戶目前參與我國政府采購活動的數量仍偏少。根據《個體工商戶條例》，有經營能力的公民，依照個體工商戶條例規定經工商行政管理部門登記，從事工商業經營的，為個體工商戶。個體工商戶可以個人經營，也可以家庭經營。從定義不難看出，個體工商戶的經營者是有經營能力的公民，其單位性質決定了其不可能與大型企業存在直接控股、管理關系的情形，但可能存在與大型企業的負責人為同一人的情形。

對于何為負責人，《中華人民共和國會計法》第五十條給出闡述：單位負責人是指單位法定代表人或者法律、行政法規規定代表單位行使職權的主要負責人。同時，《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》（以下簡稱《條例釋義》）也引用了這一定義，即政府采購中供應商有法人、其他組織或者自然人，前兩類供應商因其組織形式不同，其單位的負責人在稱謂上有一定差異。法人包括，企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。其他組織主要包括，個人獨資企業、合伙企業、非企業專業服務機構、個體工商戶、農村承包經營戶。企業法人單位的單位負責人是營業執照上登記的法定代表人。個體工商戶的單位負責人是營業執照上登記的經營者。其他類型的單位負責人是該主體開展業務前在主管機關登記獲取對應證書上載明的法定代表人、合伙人或投資人等。

由前述可知，當參與政府采購的個體工商戶營業執照上登記的經營者與大型企業營業執照上登記的法定代表人為同一人時，個體工商戶不能享受政府采購支持中小企業政策。值得注意的是，一定要區分單位負責人與主要負責人，兩者范圍不同。另外，實踐中，采購人、政府采購代理機構、評審專家其實較難核實個體工商戶營業執照上登記的經營者是否與大型企業營業執照上登記的法定代表人為同一人這一情形。如，個體工商戶提供了不實的《中小企業聲明函》，享受了政府采購支持中小企業政策，一般僅能通過事后予以糾正。

中小企業享受政采政策的例外情形

目前，參與政府采購活動的商業企業主要包括，獨資企業、合伙企業和公司制企業。部分投標企業對政府采購扶持中小企業政策的理解并不十分準確，特別是填寫《中小企業聲明函》時，他們僅將重點放在聲明函固定格式中的填空內容，而忽略了《中小企業聲明函》中提到的，中小企業享受政府采購政策的例外情形規定，即企業屬于大型企業的分支機構，控股股東為大型企業的情形，與大型企業的負責人為同一人的情形。如此一來，不少投標企業雖非本意卻填報了《中小企業聲明函》，構成虛假應標。因此，政府采購從業者一定要對能否享受政府采購政策的例外情形進行判定。

首先，判斷企業是否為大型企業的分支機構。大型企業的分支機構一般表現為兩種形式，一種是辦事處，另一種是分公司。當分支機構以自身名義作為供應商參與政府采購時，從營業執照的登記信息上就可以直接判斷其是否為大型企業的分支機構。原因在于，這兩種主體不具備獨立承擔民事行為能力，而大多數政府采購項目要求以獨立法人的名義參與。實踐中，銀行、保險、石油石化、電力、電信等特殊行業的分支機構通常會以自身名義直接參與政府采購，這時采購人、代理機構、評審專家就要判斷其是否屬于大型企業分支機構的情形。

其次，判斷是否存在控股股東為大型企業的情形。這里的主要判斷依據為，按中小企業劃分標準認定的大型企業與中小企業是否存在直接控股關系。根據《中華人民共和國公司法》第216條規定，控股股東是指其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。中小企業存在控股股東為大型企業時，就不能享受中小企業的扶持政策了。

再其次，判斷中小企業與大型企業的負責人是否為同一人，可參考前文所提及的個體工商戶負責人是否與大型企業的負責人為同一人的方式來判斷。

最后，判斷是否與大型企業存在管理關系。該要求為46號文第二條規定的例外情形，非《中小企業聲明函》中所提到的例外情形。《條例釋義》對管理關系的定義為，不具有出資持股關系的其他單位之間存在的管理與被管理關系。如，一些上下級關系的事業單位和團體組織。企業間的關系一般不會存在直接管理的情況，而是以出資持股產生關聯關系，通過實際控制人來實現企業管理。

46號文中關于直接控股、管理關系的應用有一種特殊情況，如果投標企業通過與小微企業組成聯合體或者分包給小微企業時，若組成聯合體或者接受分包的小微企業與聯合體內其他企業、分包企業之間存在直接控股、管理關系的，不享受價格扣除優惠政策。  

政策紅利應“用之有道”

我國作為世界第二大經濟體，越來越多的外國企業在我國投資設立國內企業進而從事市場活動，政府采購領域也不例外。外國企業的規模劃分標準在各國并不統一，究竟是依據我國的中小企業劃分標準來判定，還是以外國企業所在國的中小企業劃分標準來判定，目前我國中小企業主管部門未就此事進行明確，政府采購實務中亦尚無定論。因此，建議此類企業參與政府采購項目時，應當審慎提供《中小企業聲明函》。特別是在醫療、科研產品領域，常有產品制造廠商的控股股東為外國企業，參與政府采購項目時提供了《中小企業聲明函》，以通過政策扶持獲取競爭優勢。若這些企業從注冊國或我國標準來認定均屬于大型企業時，則可能構成提供虛假聲明，有被處罰的風險。

“在中小企業名錄中的企業一定為中小企業，且享受政府采購相關政策紅利”，這是存在于不少投標企業的認識誤區。是否能享受到政府采購支持中小企業政策應依據企業最近一個年度的經營數據，并按中小企業劃分標準判定，同時，還應充分考慮例外情形和綜合情況后進行判定。在實踐中，不少質疑投訴是因不當使用《中小企業聲明函》引起的，這嚴重影響了采購效率。因此，建議采購人在采購需求管理中要更充分考慮風險控制，風險因素中應當充分考慮供應商提供不實的《中小企業聲明函》給項目質量和進度帶來的風險，并制定相應的措施進行控制。當然，提質增效和風險控制也不應僅局限于采購人和政府采購代理機構，評審專家作為政府采購中重要的參與者，在評審過程中應秉承公平、公正的原則，積極發揮主觀能動性。在審查《中小企業聲明函》的時候，評審專家可以借助國家企業信息公示系統的相關數據進行核驗，若發現數據有明顯錯誤或與真實情況有明顯出入的，應當及時啟動澄清進行核實，了解供應商參與競爭的真實意思，能夠在評審環節糾正供應商的錯誤認識的，絕不將錯誤拖到事后糾正，否則，后期極有可能引起質疑、投訴。若供應商確實提供了不真實、不準確的《中小企業聲明函》，到底是否屬于提供虛假材料謀取中標，需要根據不真實、不準確的具體內容并結合項目的具體情況來判定。

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