在統(tǒng)一大市場建設(shè)中深化公共資源交易平臺創(chuàng)新

在統(tǒng)一大市場建設(shè)中深化公共資源交易平臺創(chuàng)新

■ 張澤明

今年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中對公共資源交易平臺及招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化有多處表述，為我國更好推進(jìn)公共資源交易平臺建設(shè)提供了方向指導(dǎo)，也有助于從業(yè)者不斷深化對公共資源交易平臺概念的理解。

《意見》為公共資源交易整合指明了方向。

根據(jù)《意見》，其工作的主要目標(biāo)之一，是發(fā)揮市場的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，加強和改進(jìn)反壟斷反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法，以降低制度性交易成本。按照此原則，公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)聚焦于各類資源、信息的整合，以超大平臺、統(tǒng)一規(guī)則、數(shù)據(jù)共享等方式降低公共資源的制度性交易成本。

按照《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（十四部委2016年第39號令，以下簡稱39號令）的定義，公共資源交易平臺是指，實施統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)、具備開放共享的公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)和規(guī)范透明的運行機(jī)制，為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)督管理部門等提供公共資源交易綜合服務(wù)的體系。從體系一詞的表述，能夠看出當(dāng)前的制度并不要求公共資源交易平臺局限于一個運營實體。

39號令是目前業(yè)已形成的“1+N+X”公共資源交易制度體系中的“1”，是公共資源交易平臺建設(shè)的基礎(chǔ)性文件。基于對該文件的前述理解可知，在公共資源交易平臺整合過程中，除了有利于降低制度性交易成本的做法以外，其他觸碰原有各交易領(lǐng)域獨立交易主體資格的整合，在公共資源交易制度體系沒有根本性變化的當(dāng)下，都偏離了正常的制度軌道。

2021年9月30日，國家發(fā)改委在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共資源交易平臺服務(wù)行為的若干意見（征求意見稿）》中對公共資源交易中心的職責(zé)定位是，公共資源交易平臺主要運行服務(wù)機(jī)構(gòu)，不得違法從事或強制指定招標(biāo)、拍賣、政府采購代理、工程造價、公證等中介服務(wù)。換言之，公共資源交易中心作為交易平臺的運行服務(wù)機(jī)構(gòu)，可發(fā)揮類似于網(wǎng)購平臺的作用，交易中心提供了交易系統(tǒng)及平臺，建設(shè)工程招標(biāo)中心、政府采購中心、產(chǎn)權(quán)交易所等其他部門好比網(wǎng)購平臺的“賣家”，只要使用平臺的服務(wù)就好。全部喪失獨立性統(tǒng)一整合進(jìn)交易中心不是必然選項。否則，按照《意見》中“將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴(kuò)大到適合以市場化方式配置的各類公共資源”，后續(xù)還有碳排放交易、自然資源交易、資產(chǎn)股權(quán)交易等將逐漸納入公共資源交易平臺，作為平臺運營主體的公共資源交易中心將繼續(xù)承受逐漸擴(kuò)容的壓力，面臨各種納入機(jī)構(gòu)法人形式不統(tǒng)一的沖突，這不利于公共資源全口徑的科學(xué)整合。

統(tǒng)一大市場建設(shè)中公共資源電子化交易平臺不應(yīng)納入電子商務(wù)平臺監(jiān)管。

2019年1月1日，《中華人民共和國電子商務(wù)法》（以下簡稱電子商務(wù)法）開始施行。2021年5月1日，《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》開始施行。有觀點認(rèn)為前述法律規(guī)章對電子商務(wù)和網(wǎng)絡(luò)交易的規(guī)定，也應(yīng)該適用于電子化的公共資源交易平臺。筆者認(rèn)為，應(yīng)從建設(shè)統(tǒng)一大市場的維度和相關(guān)法律規(guī)章的立法本意來看待公共資源交易平臺的法律適用。

電子商務(wù)法對電子商務(wù)定義為，通過互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)銷售商品或者提供服務(wù)的經(jīng)營活動，公共資源交易平臺的交易顯然不能歸屬于銷售商品，那么其是否屬于提供服務(wù)的經(jīng)營活動？筆者認(rèn)為應(yīng)分情況討論。例如，社會代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)采購項目，屬于提供服務(wù)的經(jīng)營活動，而集中采購機(jī)構(gòu)的代理行為由于其非營利性則不屬于經(jīng)營活動。因此，電子商務(wù)從立法概念上就不能將網(wǎng)絡(luò)化的公共資源交易完全納入。

從電子商務(wù)法的立法本意看，大量的法條都是用于普通商品網(wǎng)購平臺，大量的監(jiān)管工作也屬于市場監(jiān)管部門。這一點從市場監(jiān)管部門出臺的《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》看得更加明顯，該辦法規(guī)范的就是市場監(jiān)管部門監(jiān)管的電子商務(wù)活動，并對社交電商、直播帶貨等網(wǎng)絡(luò)交易活動中的經(jīng)營者定位進(jìn)行了明確規(guī)定，進(jìn)一步壓實了市場監(jiān)督管理部門的監(jiān)管責(zé)任。

從《意見》對公共資源交易平臺的定位要求看，當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)的主要任務(wù)是要加快推進(jìn)公共資源交易全流程電子化，堅持應(yīng)進(jìn)必進(jìn)的原則要求，落實和完善“管辦分離”制度，將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴(kuò)大到適合以市場化方式配置的各類公共資源。可以看出，電子化的公共資源交易平臺側(cè)重點在于監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，這與電子商務(wù)的法律關(guān)系調(diào)整完全不同。加之公共資源交易的監(jiān)管機(jī)關(guān)也不是市場監(jiān)督管理部門，因此，公共資源交易平臺電子化交易不應(yīng)受電子商務(wù)法和《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》的調(diào)整。

公共資源交易平臺的創(chuàng)新應(yīng)符合全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的方向。

一是要降低制度性交易成本。《意見》要求發(fā)揮市場的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，降低制度性交易成本。一般來說，制度性交易成本是企業(yè)在運轉(zhuǎn)過程中因遵循政府制定的各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本，是由于體制機(jī)制而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、時間和機(jī)會等各種成本。公共資源交易的制度性交易成本往往牽涉多個主體。以招標(biāo)采購為例，從采購人角度看，其按照政府采購相關(guān)管理要求，進(jìn)行需求分析、市場調(diào)研、咨詢論證、及時簽訂里程碑文件等，均會產(chǎn)生制度性交易成本。公共資源交易平臺可以通過創(chuàng)新數(shù)據(jù)服務(wù)，為采購人科學(xué)選用對接采購代理機(jī)構(gòu)，從而由代理機(jī)構(gòu)為采購人降低前述制度性交易成本。從供應(yīng)商角度，其參與招標(biāo)采購活動時存在收集采購信息、進(jìn)行市場推廣以及按照規(guī)定購買電子招標(biāo)文件等制度性交易成本。如果供應(yīng)商參加異地政府采購項目，還會存在一些差旅費用。倘若公共資源交易平臺能夠通過創(chuàng)新電子化系統(tǒng)，提供遠(yuǎn)程詢標(biāo)、簡化CA數(shù)字證書異地互認(rèn)等服務(wù)，或通過科學(xué)分類公示各類公共資源交易公告并提供便捷查詢等功能，就可極大地降低供應(yīng)商參與公共資源交易活動的制度性交易成本。從監(jiān)管部門角度看，如果公共資源交易平臺能夠提供便捷調(diào)看、查詢現(xiàn)場錄像的技術(shù)手段，以及自動化、規(guī)模化、格式化的項目報告數(shù)據(jù)等，也將極大降低監(jiān)管部門的制度性交易成本，從而為加快履行相關(guān)公共資源項目節(jié)省時間成本。

二是要堅持公共資源應(yīng)進(jìn)必進(jìn)原則。按照《意見》要求，要將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴(kuò)大到適合以市場化方式配置的各類公共資源，積極破除公共資源交易領(lǐng)域的區(qū)域壁壘。交易平臺將與可能進(jìn)入的碳排放、用水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)等交易對接，提供高效便捷服務(wù)。例如，云南已經(jīng)開始依托公共資源交易平臺開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。

三是強化信用監(jiān)管與服務(wù)體系。《意見》對健全統(tǒng)一的社會信用制度有完整的安排。例如，要編制出臺全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄，建立公共信用信息同金融信息共享整合機(jī)制，形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區(qū)域的信用信息網(wǎng)絡(luò)；要建立健全以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，全面推廣信用承諾制度，建立企業(yè)信用狀況綜合評價體系；健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制，將失信懲戒和懲治腐敗相結(jié)合。各地公共資源交易平臺可以對照逐項進(jìn)行創(chuàng)新落實。比如，廣州創(chuàng)立推出“公共資源交易信用指數(shù)”，為相關(guān)交易主體提供服務(wù)，就是一個很好的嘗試。

四是推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管。深化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、跨部門協(xié)同監(jiān)管等方式，加強各類監(jiān)管的銜接配合，是《意見》中所提出的監(jiān)管要求。在公共資源領(lǐng)域進(jìn)行貫徹落實，既要保證相關(guān)監(jiān)管“橫向到邊”，所有項目應(yīng)管盡管，各監(jiān)管部門可以互聯(lián)互通共享數(shù)據(jù)，也要落實“縱向到底”，保證最基層不出現(xiàn)監(jiān)管真空。比如，在新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，由村一級主體進(jìn)行的招標(biāo)和非招標(biāo)活動，是否可以通過公共資源交易平臺進(jìn)行監(jiān)管？這些監(jiān)管目標(biāo)的達(dá)成，背后都離不開公共資源交易平臺在《意見》指引下進(jìn)行扎扎實實的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。    

          （作者單位：大連海關(guān)）

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