政府采購法修訂的必要性及主要內(nèi)容與亮點

政府采購法修訂的必要性及主要內(nèi)容與亮點

■ 裴育

修法的必要性

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）自2002年頒布起，到目前已有20年的時間。20年來，我國的政府采購規(guī)模和客觀環(huán)境均發(fā)生較大變化，其間雖然通過《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令），針對《政府采購法》實施過程遇到的實際問題予以調(diào)整與回應(yīng)，但從時代背景變化和國家戰(zhàn)略需要的角度看，有必要適時對《政府采購法》作出進(jìn)一步修改完善。此外，《政府采購法》與《中華人民共和國招投標(biāo)法》兩法并立，導(dǎo)致兩法適用范圍交叉重疊，讓廣大市場主體無所適從，增加了交易成本和市場障礙，直接影響對營商環(huán)境的體驗和評價，也需要通過修法予以解決。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》），《深改方案》明確要求：“深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，改進(jìn)政府采購代理和評審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。”

因此，為貫徹落實《深改方案》要求，完善政府采購法律制度，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）針對采購人主體責(zé)任缺失、采購績效有待提高、政策功能發(fā)揮不充分、公共采購制度不統(tǒng)一不銜接等問題，以解決政府采購實踐中的突出問題為導(dǎo)向，優(yōu)化政府采購法律制度體系，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，推動政府采購制度與國際通行規(guī)則接軌。

修訂的主要內(nèi)容

《征求意見稿》共10章125條，分別對政府采購參加人、政府采購政策、政府采購需求管理、政府采購方式與程序、政府采購合同管理、爭議處理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任作出了詳細(xì)規(guī)定。與現(xiàn)行《政府采購法》相比，修訂內(nèi)容主要包括以下八點。

第一，進(jìn)一步明確了《政府采購法》的適用范圍。從適用主體上明確規(guī)定，各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購實體，增加了團(tuán)體組織和其他采購實體。從采購目的和資金來源角度明確規(guī)定，為了自身履職或者提供公共服務(wù)的需要，使用財政性資金或者其他國有資產(chǎn)，增加了其他國有資產(chǎn)，表明可以將國有企業(yè)納入本法適用范圍。從適用客體或采購行為角度明確規(guī)定，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等，增加了租賃、委托、政府和社會資本合作等方式。

第二，進(jìn)一步細(xì)化了政府采購的政策功能。《征求意見稿》新增政府采購政策一章，在采購政策目標(biāo)中增加支持創(chuàng)新、維護(hù)弱勢群體利益的內(nèi)容，豐富各項政策目標(biāo)的具體內(nèi)容，明確規(guī)定政策制定主體及政策執(zhí)行措施。同時，新設(shè)政府采購安全審查制度。

第三，新增了政府采購需求管理內(nèi)容?！墩髑笠庖姼濉沸略稣少徯枨蠊芾硪徽拢鞔_采購需求的定義及定位，規(guī)定了政府采購需求的確定依據(jù)、要求和方法。此外，還明確了分類分包采購的一般原則，對創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作、信息化采購等新形式采購需求條件作出規(guī)范。

第四，進(jìn)一步健全與完善了政府采購方式和程序。《征求意見稿》在明確項目需求特點、績效目標(biāo)要求、市場供需情況與競爭范圍、采購方式和評審方法的對應(yīng)關(guān)系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確招標(biāo)、競爭性談判、詢價、創(chuàng)新采購、單一來源采購、框架協(xié)議采購等不同采購方式的主要程序和重要控制節(jié)點，其中創(chuàng)新采購、框架協(xié)議采購是新增的采購方式，競爭性磋商納入競爭性談判范圍。

第五，進(jìn)一步完善了政府采購合同制度。《征求意見稿》按照《中華人民共和國民法典》要求，根據(jù)合同標(biāo)的和績效目標(biāo)，進(jìn)一步明確了固定價格、成本補償、績效激勵等多樣化的合同定價方式。同時，進(jìn)一步完善了合同履行、合同變更或解除、履約驗收等條款，并增加了合同糾紛解決機(jī)制。

第六，進(jìn)一步強(qiáng)化了采購人的主體地位?！墩髑笠庖姼濉吩?7號令的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了采購人在選擇采購方式、程序和組建評審委員會等方面的自主權(quán)，新增采購人在內(nèi)控管理、需求管理、政策功能、履約驗收等方面的主體責(zé)任。

第七，進(jìn)一步簡化了供應(yīng)商資格條件。根據(jù)“放管服”改革要求，促進(jìn)政府采購領(lǐng)域營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，《征求意見稿》采用“基本條件+負(fù)面清單”的模式，明確了供應(yīng)商資格條件，方便供應(yīng)商參與政府采購活動，進(jìn)一步降低了供應(yīng)商的交易成本。

第八，進(jìn)一步完善了采購監(jiān)督與相關(guān)法律責(zé)任?！墩髑笠庖姼濉愤M(jìn)一步明確了財政業(yè)務(wù)監(jiān)督與審計監(jiān)察等外部監(jiān)督的具體內(nèi)容與程序。同時，就相關(guān)主體的違法行為設(shè)置了法律責(zé)任條款，并適當(dāng)加大了處罰力度。

修訂的三大亮點

《征求意見稿》堅持問題導(dǎo)向，針對突出問題，總結(jié)實踐經(jīng)驗，提出制度化解決方案，主要體現(xiàn)在三個方面。

一是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)采購人的主體責(zé)任地位。不可否認(rèn)的是，一段時間以來，87號令雖然強(qiáng)化了采購人的主體責(zé)任，但是在具體操作過程中，采購人的主體責(zé)任地位仍被淡化，實操效果并不理想。此次《征求意見稿》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了采購人的一系列主體責(zé)任內(nèi)容，對于貫徹落實《政府采購法》，擴(kuò)大政府采購規(guī)模、提高政府采購效率和質(zhì)量均會有較大影響。二是強(qiáng)化政府采購的政策功能。雖然現(xiàn)行《政府采購法》有專門條款規(guī)定，政府采購活動要體現(xiàn)其政策功能，但由于其規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實際操作中難于全面落地實施。因此，《征求意見稿》專門設(shè)置一章內(nèi)容，從支持本國產(chǎn)業(yè)、維護(hù)國家安全、支持科技創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和支持綠色發(fā)展等方面做了詳細(xì)的規(guī)定。同時，從政策執(zhí)行措施和政策統(tǒng)一性要求角度，進(jìn)一步明確了政府采購政策落地辦法。三是拓展了政府采購方式。《征求意見稿》在進(jìn)一步完善原有采購方式基礎(chǔ)上，增加了框架協(xié)議采購方式和創(chuàng)新采購方式，解決了長期以來戰(zhàn)略采購問題和無法明確采購對象又存在風(fēng)險分擔(dān)的采購問題，其中創(chuàng)新采購方式更有利于通過政府采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與科技進(jìn)步。

當(dāng)然，《征求意見稿》也還存在一些有待完善的地方。比如，在《深改方案》中提到的如何建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，如何改進(jìn)政府采購代理和評審機(jī)制，如何健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，如何將現(xiàn)代技術(shù)引入政府采購領(lǐng)域構(gòu)建現(xiàn)代政府采購制度等要求。期待《政府采購法》正式修訂時進(jìn)一步完善解決以上問題。

      （作者單位：南京審計大學(xué)）

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