強化需求管理的三條“錦囊妙計”

【專家觀點】

強化需求管理的三條“錦囊妙計”

■ 沈桑陽

采購需求是政府采購活動的源頭和出發點，也是評價政府采購績效的重要依據，直接決定著采購活動效果。2021年，財政部印發《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了政府采購需求管理的原則、主要內容、編制要求等，并對采購實施計劃、風險控制、監督檢查與法律責任作出規定。《辦法》的出臺補齊了需求管理無專項制度可依的短板，但要推動政府采購需求管理真正落地落實，還需在約束機制、標準建設和大數據運用方面尋求突破。

設置“大小需求” 前移管理關口

采購需求是指，采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。它不只反映了采購標的的特點，更重要的是反映了工作計劃和總體安排。按照“因事找錢”的邏輯，有需求才有配套預算，需求不一樣，預算也應當不一樣。確定政府采購需求，應成為整個預算管理鏈條的“源點”。

目前，在政策以及實操中，政府采購需求是根據預算來編制，且受預算執行進度的約束，往往更重視合法、合規、高效地執行批復預算，而不是“需要什么”。當然，預算編制環節嵌入過細的需求管理存在現實難度。

筆者認為，可以設置“大需求”和“小需求”。“大需求”是指，在項目儲備、“一上”以及“二上”的環節中啟動相對粗放的需求管理。比如，現有預算一體化系統要求在項目儲備環節編制貨物、工程、服務類預算。對此，筆者建議，在儲備環節，按照采購需求確定類別預算，讓各單位在預算編制環節就建立“需求管理”這一概念，而不是簡單地執行預算，從而不斷發揮需求對預算編制的牽引作用。同時，對于一些較大項目的需求調查，也應當在這個環節中實現。在“一上”“二上”預算編制時，對“大需求”稍作細化，主要是指編制政府采購績效目標，尤其對政府采購預算占比較大的項目，應當在績效目標中編制政府采購政策功能落實的有關目標。“小需求”是指，現行制度規定的、在預算批復后的精細化需求管理，包括具體的實施計劃編制等。

“標準+機制”雙輪驅動 規范采購需求管理

需求管理是避免“豪華采購”“天價采購”等問題產生的重要前提。筆者認為，需求管理的重點在于兩方面：一是標準；二是機制。

從標準上來講，同樣有“大需求”和“小需求”的概念。“大需求”是指通用項目的采購需求，包括集中采購項目或者經常性采購項目。對于集中采購項目，主要由集中采購中心牽頭制定標準并實施。在實際操作中，各單位編制預算時對照采購中心已有的采購結果進行編制，這實際上就是執行了“需求決定預算”。對于經常性采購項目，如，審計服務、績效評價服務等，筆者建議，探索建立政府采購需求標準參考指引，細化該類項目需求管理的基本要素、基本要求及主要標準；同時，鼓勵行業主管部門研究制定本行業的業務項目采購需求標準。“小需求”主要指按照《辦法》需要開展需求調查的或者各單位分散采購的項目需求。各項目的需求標準則主要依托采購人自行通過市場調查或工作經驗來確定。

規范需求管理除了標準，還需要一個驅動，就是機制，原因在于所有的政府采購政策落實不可能都靠人來管。如，某抽樣調研結果顯示，約87.18%的直屬單位建立了采購、財務、業務共同參與需求制定機制。但從實際來看，這種融合還停留在表面，主要是業務管買什么，財務管有多少預算，采購負責報計劃。筆者認為，需求管理的有機融合應當是各個因素互相制約，即在落實某些政策功能背景下，需要買哪些服務或產品，有多少預算，需要實現什么功能目標等。在需求階段，各部門就要實現有機融合，而不是貫穿于采購整個執行過程的前后環節獨立管理。

加強大數據運用 提升采購需求管理

通過信息化手段提升政府采購管理水平至關重要。近年來，財政部通過建立交易系統與計劃管理系統數據聯系，進一步提升了政府采購精細化管理水平，尤其是今年正在建設和推行的預算管理一體化系統，加強了政府采購與預算、資產、國庫支付的銜接。在政府采購需求管理過程中，筆者建議，進一步加強大數據的運用，通過對中國政府采購網上同類品目的采購文件或采購結果的分析，對一些通用項目的采購需求逐步形成采購需求標準參考。如，對于績效評價業務、審計服務等，雖然其業務量不同，產生工作內容也不同，但是這些服務多是依靠第三方機構。對第三方機構而言，主要是人力成本，也就是投入和計量方式是一致的。因此，針對此類項目，即不同采購人需要的同質化程度較高的服務項目，可以逐步形成采購文件范本以及需求參考。

《辦法》對提高政府采購目標績效、提升政府采購管理工作水平產生了重要積極作用，值得認真對待、深入研究。筆者相信，以《辦法》實施為契機，政府采購需求管理工作必將步入新階段。

（作者單位：水利部預算執行中心）

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