政府采購要用好“綠色指揮棒”

【一家之言】

政府采購要用好“綠色指揮棒”

■ 馬正紅

案例

某代理機構受采購人委托，對某直轄市檢測中心的大型機械設備進行公開招標。招標文件明確本項目采用“綜合評分法”評標，總分為100分。其中評標辦法中有一項環保加分項（滿分6分），該項的加分細則中規定，機械設備生產廠家的生產工藝使用低揮發性有機物VOCs原輔材料的加3分（需提供相關證明材料）。依據生產企業的環保檔案管理制度、企業特征污染物揮發性有機物VOCs源譜記錄、廢氣收集與治理設施建設情況、重污染天氣應急預案、廢氣排放減排效果等情況加1—3分。

招標公告發出后不久，有A供應商對招標文件提出質疑，認為該評分細則的設定違法，有違《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(以下簡稱87號令)第五十五條規定，評審因素的設定與投標人所提供貨物服務的質量無關，要求修改評標細則。代理機構經辦人和法務部人員，研究采購文件后，認為采購文件設定的加分項目屬于環保優先采購的具體體現，合理合法。該直轄市的碳達峰行動通知中明確規定：積極推進政府綠色采購，優先使用符合國家要求的低VOCs含量原輔材料。與A供應商溝通后，A供應商撤回了質疑書。

問題

本案例中設定的環保加分項引出一個深層次問題：關于政府綠色采購的問題。所謂綠色采購是指在政府采購活動中，推廣綠色低碳理念，充分考慮環境保護、資源節約、安全健康、循環低碳和回收促進，優先采購和使用節能、節水、節材、低揮發性等有利于環境保護的原材料、產品和服務的行為。招標文件中設定該加分項，合法嗎？

點評

筆者認為，本案例中，招標文件中設定環保加分項，合理合法。雖然機械設備的生產工藝可以使用各種原輔材料。是否使用低揮發性有機物VOCs原輔材料，與生產出的機械設備質量或許無關，但使用低揮發性有機物VOCs原輔材料可以降低廢氣的排放，有利于碳減排，是環保要求，屬于追求環境效益的體現。本案例并不適用87號令第五十五條和《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第二款的規定。

該直轄市的碳達峰行動通知中明確規定：積極推進政府綠色采購，優先使用符合國家要求的低VOCs含量原輔材料。本項目設定的環保加分項細則中明確的生產工藝使用低揮發性有機物VOCs原輔材料、生產企業的環保檔案管理制度、企業特征污染物揮發性有機物VOCs源譜記錄、廢氣收集與治理設施建設情況、重污染天氣應急預案、廢氣排放減排效果等內容屬于環境保護和綠色采購內容，加分項屬于該綠色采購政策的具體體現。

在環境日益受到威脅的今天，人們對于環境的重視程度越來越高。尤其是，“雙碳”目標的提出為政府采購引入全生命周期成本理念提供了支撐。筆者認為，政府采購應追求項目或產品的全生命周期成本最小，應該關注環境成本和社會成本，以提高整體的社會效益和生態效益。

財政資金和政府采購應當不僅僅關注當前的效益，更要關注后期的使用、維護、社會、環境等成本，關注項目的生態效益，應當將全生命周期成本概念引入財政資金預算和政府采購的全過程。

思考

“雙碳”目標的提出，預示著“綠色新時代”加速到來。政府采購作為公共財政支出管理的重要組成部分，承擔著保護環境等實現國家的經濟和社會發展目標的政策功能，更應該堅持“雙碳”目標的理念，完善有利于綠色低碳發展的政府采購政策。在政府采購中融入綠色原則，這是“雙碳”目標背景下對政府采購的全新要求。

實施政府綠色采購是一項復雜工作，需要依靠各相關主體共同努力推動，筆者認為可從兩方面入手：

一方面，完善政府綠色采購法律法規體系。完善的法律法規體系是綠色采購得以順利實施的有力保障，可通過修改相關法規，完善政府綠色采購體系，建立政府綠色采購制度等，讓政府采購在綠色采購方面發揮示范引領作用。立法者應當準確把握新的歷史方位，豐富綠色采購的政策內涵，完善綠色采購政策的執行機制和配套措施，也可考慮專門立法。

另一方面，完善政府綠色采購的理念和體系。筆者認為，在政府采購中，要突出碳中和、綠色、節能環保導向，通過擴大宣傳、完善采購需求和標準、優化評審辦法、完善清單管理、完善激勵約束機制、規定政府綠色采購的最低比例、加強綠色產品和服務認證、激發企業生產綠色產品的信心等環節，加大政府綠色采購力度等方式來加強引導和支持。

從執行層面來看，筆者認為可以采取以下具體措施：

一是全生命周期理念要貫穿政府采購的全過程。引入全生命周期理念既是一種觀念，也是一種文化和手段。作為一種觀念，政府采購參與主體（監督部門、集采機構、采購人、評審專家）都必須樹立全生命周期的理念，不僅僅關注和實現某一個角度的成本（目前僅關注產品的購置成本，忽略后續成本）最優，更應該關注和實現全生命周期成本的最優。作為一種手段，政府采購參與主體（制造商、供應商）應當關注全生命周期成本影響因數，確定產品的全生命周期成本控制措施和手段，不僅要關注產品的功能和質量，而且要關注產品全生命周期成本中的生態影響和碳排放量，提高生態產品的生產能力，提高產品的全生命周期競爭力。

二是綠色采購要考慮全生命周期的碳排放量。采購中，要充分考慮產品生產、流通和銷售等全生命周期的碳排放量。比如，政府采購的節能產品是按國家能效標準來判定的，而能效標準只能體現使用過程的能耗，并沒有考慮節能產品全生命周期的碳排放量。因此，需要建立更加全面科學的電器產品溫室氣體排放評價標準及標識，促進環保、高效節能電器產品技術的發展，配合碳達峰碳中和的國家戰略。同時，能耗標識沒有考量整個產品的全生命周期，只考量電器產品的本身，而碳排放則覆蓋到電器產品生產銷售的全流程。因此，依據全生命周期理念，綠色采購要統籌考慮產品全生命周期的碳排放量。

三是建立嶄新的評審模式。改變傳統政府采購評審方法，在評審中引入全生命周期成本理念。商務評分不再像以往那樣僅以設備購置價為因子，而是以全生命周期成本（投標價現值）為基礎，綜合考慮貨物設備的購置價、使用壽命、耐用性、運行成本、社會成本、環境成本等指標。對于符合綠色和節能環保導向的應當加分，而且加分幅度應當加大，以體現優先采購的原則。值得注意的是，財政部印發的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）第四十六條便是完善了評審制度，評審辦法中引入全生命周期的視角，隱含政府綠色采購政策， 助力實現碳達峰碳中和目標。《征求意見稿》規定采購人可以在采購文件中規定根據全生命周期成本以及后續專用耗材、升級服務成本等，對供應商報價或者評審得分進行修正，這為政府采購建立嶄新的評審模式提供了支撐。

四是強化綠色清單管理，細化綠色采購需求，發揮采購需求引領作用。建議將綠色采購要求前移到采購需求編制環節，強化采購人的需求管理責任，將綠色采購的政策目標嵌入到采購項目的采購需求文本中，通過對需求指標、合同履約條件、廢品回收利用等的要求，體現政府采購對綠色低碳發展的政策支持。采購人在采購需求中應當提出相關綠色采購相關要求，對符合相關規定優先采購的節能環保、再生利用產品，對符合節能環保產品要求的設計方案、工藝、材料和技術設備等，在評分標準的權重上和評分細則的分值上給予側重，使政府采購項目盡可能地使用節能減排、符合國家要求的低VOCs含量原輔材料、循環經濟產品，促進綠色產品的推廣應用。采購人可在采購合同中通過具體條款的約定，落實合同履行的綠色要求。比如，要求采用降解性能良好的包裝材料，優先使用清潔能源交通運輸，降低碳排放量等。此外，還應重視產品或廢物的回收利用，綠色采購原則應滲透至產品或廢物的回收過程。對于廢舊電器、紙張等淘汰產品，應當規范處置，禁止隨意丟棄。

五是加強綠色產品和服務認證管理，完善認證機構信用監管機制。規范認證標準和有序發展綠色認證機構。進一步擴大綠色采購的范圍和規模，壯大綠色產業鏈。綠色產品與服務的標準與認可認證一端連著采購人、一端連著供應商。對于認定機構應當逐步擴大認證機構的范圍，同時要加強對相關認證機構的監管力度。

六是建立標準體系和激勵約束機制，規定政府綠色采購的最低比例要求。讓政府綠色采購具有可操作標準是推進綠色采購進程的關鍵因素。另外，應當在政府采購預算中加大政府綠色采購的比重，并規定政府綠色采購的最低比例要求。采購人或其委托的采購代理機構未按要求執行政府綠色采購比例要求或優先采購的，財政部門可以視情況拒付采購資金。在激勵措施方面要加大政府采購對環保產品的金融支持和扶持力度，可考慮分步實現強制采購，對綠色清單目錄產品較多的、能基本滿足采購人需求的可以優先實現強制采購。只有強制綠色采購，才能更好地發揮政府采購應有的政策功能，綠色采購也才能達到預期的效果。

七是全力推動工業領域自身的碳達峰，激發企業生產綠色產品的信心。對于企業自身來講，應進一步完善綠色制造體系，深入推進清潔生產，打造綠色低碳工廠、綠色低碳工業園區、綠色低碳供應鏈，苦練內功，打磨綠色產品利器，為擁抱海量綠色市場做好準備。以本案例的機械制造業為例，生產工藝使用低VOCs原輔材料，可以大大降低碳排放。對此，相關部門應當建立全面使用符合國家要求的低VOCs含量原輔材料的產品正面清單和政府綠色采購清單，積極推進政府綠色采購，優先使用低揮發性原輔材料。將生產低VOCs產品、使用低VOCs原輔材料列入制造業綠色化轉型支持方向，探索將使用低VOCs原輔材料納入綠色工廠評價體系或導則。生產低VOCs產品、使用低VOCs原輔材料的企業，其產品可以優先推薦入選綠色產品、環境標志產品。將低VOCs原輔材料源頭替代作為重要的考量指標納入綠色金融服務體系，為使用低VOCs原輔材料的企業提供授信資金，并為其開辟快速審批綠色通道等。

（作者單位：上海市政府采購中心）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。