俄羅斯政府采購改革方案緣何呼之難出

俄羅斯政府采購改革方案緣何呼之難出

---  改革思路上存在的重大分歧以及背后的部門利益之爭，令陷入漩渦中的俄政府采購改革計劃一次次遭遇擱淺

本報特約記者 寧柯（發自俄羅斯）

經貿部建議建立新的有關“聯邦合同系統”法案以取代《政府采購法》。而反壟斷局和財政部則堅持保留現有的《政府采購法》。

被總統梅德韋杰夫稱為“非改不可”的俄羅斯政府采購改革，在一推再推之后，于11月1日終于有了新的進展。當天，俄羅斯經濟發展與貿易部（以下簡稱經貿部）正式向政府提交了一份關于建立“聯邦合同系統”（федеральная контрактная система，以下簡稱ФКС）的法案。這一法案提交的背景是，政府及商界均呼吁出臺新法案以提高政府采購的透明性及供應商的質量。

經貿部部長納比烏琳娜表示，雖然同反壟斷局、財政部之間存在一定的分歧，其他部門也有一定的意見，不過總的來講，大多數部門對建立ФКС系統的理念表示贊同。她十分自信這份法案將在國家杜馬的明年春季會議上獲得通過，并將自2012年7月1日起生效。此外，她相信新法案還將得到《國企采購法》（即聯邦第223號法律）的支持，該法律自明年1月1日起生效。
那么，改革真能如其所愿嗎？

1、采購已成腐敗溫床

把俄羅斯政府采購逼到非改不可墻角的，是被頻頻曝光的系列驚人腐敗案。

據俄媒體4月份報道，俄聯邦保護局曾花費6500英鎊（約合人民幣6.9萬元）為總統梅德韋杰夫的保鏢們購買德國產豪華浴缸。據悉，1個浴缸的價錢相當于普通俄羅斯民眾的年薪。事件曝光后，聯邦保護局發言人曾一度稱，這些浴缸不是常見的小型坐式浴缸，其價格并不“虛高”。2010年夏季，俄聯邦財政部訂購了價值5萬英鎊的鍍金家具；2009年，俄聯邦內務部訂購了一張價值8.7萬英鎊的手工雕刻櫻桃木床，床頭板上甚至鑲嵌有24克拉黃金，此外還訂購了總價為20萬盧布的50塊男士手表，約合5.8萬人民幣。這些丑聞一經披露，俄羅斯社會各界一片嘩然，要求改革政府采購體制懲治腐敗的呼聲越來越高。

俄羅斯法律規定，所有政府采購業務必須在網上公開。雖然俄羅斯總統梅德韋杰夫一直致力把自己打造成“反腐斗士”，甚至要求所有政府采購業務必須在網站上公開，然而這項措施卻讓政府的采購黑洞一再曝光。接連發生的奢侈采購事件，讓梅德韋杰夫及本屆政府陷入尷尬境地。

梅德韋杰夫去年10月份在國情咨文中曾表示，每年在政府采購領域內非專項支出高達1萬億盧布，約合人民幣2000億元。盡管俄羅斯提出高薪養廉政策，公務員的平均工資是全國平均工資的2.3倍，但是這并沒有阻止一些人將黑手伸向政府采購的腰包。僅去年俄羅斯就有6000多名官員因腐敗問題被追究法律責任。

俄杜馬反腐立法委員會成員格納基•古特科夫曾指出，“據專家估算，目前俄羅斯每年用于腐敗的流動資金總量為3500億美元。這就意味著，我們的官員們平均每天要多分享10億美元。”

另據俄內務部經濟安全和反腐敗總局公布的統計數據顯示，2011年上半年，俄羅斯官員的平均每人受賄金額為30萬盧布，遠高于2010年同期的6.1萬盧布。這里面究竟有多少與政府采購糾纏在一起，恐怕很難查清，但毫無疑問的是政府采購機關是最容易引發腐敗的部門。

2、腐敗丑聞暴露政府采購機制漏洞

在政府采購過程中的“金睡床”、“金浴缸”等丑聞，令俄總統梅德韋杰夫大為震驚。2010年11月，他對現行政府采購法律法規提出嚴肅批評，并責令結合創新發展的要求來對其進行修正。他表示，必須徹底重建政府采購體系，不經過招標就做出決定的政府采購行為必須受到限制。

正如梅德韋杰夫所言，頻發的奢侈腐敗案件暴露了政府采購體制的漏洞，尤其是法律漏洞。

俄羅斯主管政府采購的法律是2005年7月21日通過的《政府采購法》。該法旨在規范采購程序，確保透明、公開與競爭，以降低采購成本，節省預算經費。然而在具體執行過程中卻表現出諸多不完善。正是這種先天不足，導致該法誕生起就不斷打補丁，至今已經修正了20版之多。不過盡管如此，有終歸比沒有強。據俄羅斯《觀點報》10月25日公布的數據，該法實施后節約了至少1萬億盧布（約合人民幣2000億元）。但是這驚人的數字也讓人不禁心生疑問，有法尚且如此，那么法律沒出臺前究竟有多大的黑洞？

在《政府采購法》基礎上，俄羅斯又制定了一系列分領域的專項采購法。聯邦政府根據法律規定制定了一些決議。所有這些構成了中央級政府采購法律制度體系。地方政府又按照聯邦政府采購方面的法律規定，制定了自己的法律和實施細則。

根據相關法律制度規定，中央和地方政府都要執行國家有關政府采購的法律；政府采購都必須有預算；政府采購要以公開招標方式為主，凡是達到國家或地方法律規定公開招標標準的采購，都必須公開招標；采取公開招標以外采購方式的，要經過管理部門批準。

在運行模式上，俄羅斯政府采購實行的是統一政策、分散采購模式。其中，管理部門為國家各級經貿部門，俄聯邦經貿部為最高管理機構，負責政府采購的政策研究制定、各部門采購需求、具體計劃的匯總統計、審批采購方式、審查合同是否合法、受理投訴事務（救助審查處）等。而具體的采購業務則由聯邦政府的90個部門各自下設的部門采購機構或招標委員會和專職工作人員自行來完成。這種操作模式從客觀上增加了政府采購的監管難度，加大了采購執行操作的腐敗風險。

在政府采購監管方面，目前俄羅斯政府采購體系的監管是一種多頭管理的混亂局面，表面上看經貿部、反壟斷局、財政部、審計署都負有監督職責，但是又都缺乏實質有效的監督。因此10月11日，梅德韋杰夫總統要求在一個月的時間內確定究竟是由誰來監管——是創建一個新的專門監督機構還是從現有的部門確定監督主體。

3、兩派紛爭：意見分歧與部門利益之爭

按照梅德韋杰夫的要求，改革方案本應于去年4月1日前出臺，然而隨后卻因部門間的意見分歧及利益之爭而被推遲到今年9月1日，后來又再次推遲到11月1日。

政府采購改革方案的難產，暗示著這一敏感領域后的利益紛爭。目前，代表改革的主要有兩派力量。一派是俄經貿部，另一派是財政部與反壟斷局。雙方分歧的焦點主要有兩個：一是究竟應該對原有法律基礎上進行完善，還是重新建立一套新的體系。二是由誰來監管政府采購。

在政府采購法律制度體系方面，兩派爭議的焦點是《政府采購法》的去留。

作為改革的一派力量，聯邦反壟斷局提倡對現行的《政府采購法》即第94號法律進行修正，并于今年2月份提出了新的修正案。該部門提出的完善方案主要是將采購的職能集中起來管理，并創建一個專門的部門，負責制定政府采購計劃、檢查合同報價的依據、形成標書等。建議合法地限制官員超標采購，特別是在涉及購買國外商品時。此外，反壟斷局還提出了一個防止欺詐的構想。他們建議對于所有合同金額在1000萬盧布（約合人民幣210萬元）的項目引入金融擔保的機制。如果在拍賣會上價格跌幅超過30%的話，那么將提高金融擔保的金額至1.5倍。由接收委員會對政府采購執行進行監督。

然而這一方案卻遭到經貿部的批評。后者認為，修正案只是著重考慮到了采購這一環節，而并非對整體有一個考量。于是今年3月初，以部長納比烏琳娜為領導的俄經貿部新起爐灶，提出了革命性建議——建立ФКС系統。經貿部的專家與官員認為，現行的關于政府采購的聯邦第94號法律已經過時，有必要用新的有關ФКС法案取代現有的《政府采購法》。

俄羅斯經貿部認為，現有的《政府采購法》的問題在于，實踐中往往是提供最低報價的公司最終中標，但是一旦中標后，所提供的產品及服務質量就沒人會關注了。因此訂貨方經常會創造非競爭條件，讓“自己人”能夠勝出。所以原本希望通過該法打擊腐敗，卻導致完全相反的結果。

ФКС同現行體系最大的不同，在于創造了一個政府采購的完整機制，即包括采購計劃、實施采購、監控采購結果等。經貿部建議訂貨方可以使用8種方式訂貨：電子競標、帶資格審查的電子競標、開放式一步競標、帶資格審查的開放式一步競標、封閉式競標、封閉式兩步競標、競爭性談判等。此外，該部門還提出反傾銷機制。如果價值低于標價的25%，那么將取消競標。法案允許單方面改變或者廢除合同的權力，無論是預訂方還是實施方。這個提案的最大優勢在于將原來分散的采購的各個環節統一了起來。此外，經貿部還建議在本部下設專門的合同系統司。該機構將完成準備方案、文件、在網上發布信息等職能。

不過，經貿部的這一方案也并不成熟，公布后同樣遭到了反壟斷局及業內的批評。今年3月中旬，俄反壟斷局與經貿部的矛盾曾一度達到頂點。結果，普京總理不得不出面調停，責令在更具體的方案提出前，雙方不得將爭論公開化。

在監管主體方面，經貿部則面臨著與財政部的直接交鋒。雙方對由誰來監管政府采購存在重大分歧。目前俄羅斯政府采購由財政部進行預算資金方面的監管，但是經貿部又準備建立起隸屬于自己的“合同系統司”，專門用于監管ФКС系統。

經貿部部長納比烏琳娜表示，一旦ФКС系統的提議獲得通過，那么至少需要用3年時間來完整建立這一系統。為了占領輿論的高點，今年9月1日，經貿部在其官方網站上已經公布了有關建立聯邦合同系統的法律提案。

幾個部門的明爭暗斗到了9月似乎出現了峰回路轉的苗頭。在9月29日一次討論ФКС的會議上，普京總理承認，“現行政府采購的體制并不完善，存在許多空白與不足”。現行采購體制為腐敗提供了溫床，并導致采購期限被不合理拖長，同時又因為多次提價而被迫不斷追加預算，導致政府采購成本越來越高。不過作為過渡手段，普京對制定有關ФКС聯邦合同系統的新法律表示謹慎的贊同。

4、兩種方案均不被看好

盡管改革的兩派力量各持己見，互相批評對方的改革方案存在諸多問題，但是業內人士對于兩方所提供的方案都不看好。分析人士葉甫蓋尼•阿里托夫斯基認為，不管是否通過ФКС或者是以某種形式修正第94號法律，腐敗形勢并不會因此而有所改善。人們也普遍擔心，如此改革將使得社會對政府采購的監管難上加難。業內人士認為，現行體制無法解決兩個根本問題。

第一各問題是買什么？兩種方案都沒有定義“國家需求”的概念，也就是說為了什么買這樣或是那樣的物品。因為在現行的文件中沒有防止官員在實施政府采購時“公款私用”的規定，結果導致腐敗頻發。如果因為媒體曝光而取消采購，那么這僅僅是采購者出于懼怕社會曝光。而根據《政府采購法》可以讓采購奢侈品的舉動披上合法的外衣，這比前者更可怕。葉甫蓋尼•阿里托夫斯基表示，“從現行的法律角度來看，政府采購部門可以購買任何想買的東西，甚至是印度象牙，因為這一切都是合法的”。

第二個問題是購買物品的等級。以買車為例，采購方可以用納稅人買普通拉達汽車也可以買豪華汽車。俄海關總署今年3月發布招標廣告，計劃購買833萬盧布（約合199萬人民幣）的新汽車，其中涉及一些進口豪華車。俄總檢察院稱此次采購嚴重超標。如今，在政府采購網上已完成的采購訂單中，同樣可以查到諸如價值超過20萬美元的奔馳S500豪華轎車。

此外，兩種方案中都欠缺社會監督，不僅僅對采購內容失控，同時對采購結果失控。RUSPIL是由法律人士阿列克賽•納瓦里內創辦的一家反對政府官員假公肥私的組織。該組織專家表示，如果說反壟斷局關于完善現行《政府采購法》的方案會招來批評的話，那么經貿部關于創建ФКС的提案則完全沒必要。建立ФКС將擴大采購范圍，限制競爭，毫無根據地限制采購程序參與者的數量，增加許多法律空白，甚至與現行法律相抵觸。如果一旦通過制定建立ФКС系統的法律的話，那么公眾將失去對政府采購進行投訴的可能。

正是因為在改革思路上存在的重大分歧以及背后的部門利益之爭，令陷入漩渦中的俄政府采購改革計劃一次次遭遇擱淺。毫無疑問，這在未來還將面臨一次次來自政府與社會的考驗。俄羅斯媒體認為，如果對此不施加政治意志的話，那么即使是到明年3月總統大選前，相關法律也難以通過。俄羅斯政府采購制度改革顯得任重道遠。