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破除工程采購的“楚河漢界”

欄目: 理論前沿,電子報 時間:2022-12-27 20:23:45 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

【探討與爭鳴】

破除工程采購的“楚河漢界”

■ 羅道勝

長期以來,政府采購法和招標投標法在一定程度上存在適用范圍不協(xié)調、監(jiān)管主體重疊、監(jiān)管內容交叉等問題,由此形成了政府工程采購和貨物、服務采購兩套幾乎不同的監(jiān)管體系和模式。可以說,工程采購的法律適用問題給從業(yè)人士帶來了極大困擾。筆者認為,要切實解決工程采購的法律適用問題,須破除工程采購的“楚河漢界”,實現(xiàn)政府采購法和招標投標法的合二為一。

有學者認為,招標投標法是一部規(guī)范活動的程序法,而政府采購法是一部規(guī)范活動的實體法律,包括全面、綜合事項,內涵豐富得多。也就是說,實行政府采購的工程,若采用招標投標方式,依據(jù)現(xiàn)行法律,按招標投標法規(guī)定的程序執(zhí)行,但按政府采購法執(zhí)行更合理。具體操作是,發(fā)改委立項和資金批復,財政部門據(jù)此編制預算,各相關部門按項目批復及批準的預算,根據(jù)現(xiàn)行工程管理規(guī)定組織實施,建設部門負責工程建設技術標準、定額標準、質量監(jiān)理以及建材市場管理等。但這只是一家之言,并沒有形成共識,更多的是相關建設工程行業(yè)主管部門工作人員認為,建設工程采用招標投標方式的就是適用招標投標法,不屬于政府采購項目,更不適用政府采購法,且在實踐中普遍這樣執(zhí)行。

但筆者認為,這不僅僅是理解和認識問題,更重要的是工程監(jiān)督管理協(xié)調問題。的確,目前規(guī)定“政府采購工程進行招標投標的,適用招標投標法”,這種“鏈接式借法”管理模式,很容易讓人理解為招投標工程不屬于政府采購,屬于例外情形。同時,招標投標法先于政府采購法出臺,且自2017年12月28日起修訂施行的招標投標法也未明確招投標工程適用政府采購法。再者說,招標投標法和政府采購法位階同等,都是通過人大立法,不能因為它是程序法而降低其位階。此外,在實踐中,對于招投標工程,財政只是進行了工程預算、決算及工程款的撥付工作,顯然,這只是履行了財政職能,并不是政府采購法規(guī)定的監(jiān)督管理職能,從采購計劃、備案、招標文件文本制定、招標投標過程、工程招標代理、合同備案、建設管理(設計、施工和監(jiān)理)、投訴處理、驗收管理等絕大部分環(huán)節(jié),政府采購監(jiān)督部門均未參與監(jiān)管,甚至建設工程必須公開招標的金額標準也是由發(fā)改委確定。因此,必須招標的建設工程既是立法難題,也是執(zhí)法難題。

從全球范圍內來看,政府主體采購的工程與自主經營市場主體建設的工程項目,在政策功能、合同管理、績效目標管理上是完全不同的,應當適用不同的監(jiān)管制度。政府主體采購工程適用政府采購法,自主經營市場主體的招標可以適用招標投標法。如此一來,既不破壞現(xiàn)有主管部門的分工管理體制,又可以讓主管部門依舊在投資立項管理環(huán)節(jié)行使管理職能,只是工程招投標活動應納入政府采購法規(guī)制和財政部門監(jiān)管,這是對市場主體關切的積極回應,也是政府采購領域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn),更是我國財政預算管理一體化、績效管理一體化的必然要求。

當然,新的管理制度的確立,不可避免地要改變原有的管理體系和管理方式,協(xié)調事項也就應運而生。其中,最突出的就是采購管理與工程管理的銜接。貨物和服務不存在相應的管理問題,但工程卻不同,有建筑工程管理。對于招標投標法規(guī)范的招標投標工程,國務院還明確了相應的行業(yè)管理部門及其職責。因此,客觀上存在管理的協(xié)調配合問題。

現(xiàn)行的工程采購實際上是多頭管理,發(fā)改委負責工程項目的立項和工程招標的協(xié)調,建設部門負責工程的施工標準和建筑市場管理,以及招標的行業(yè)中介機構管理。但管理行為缺乏銜接,難以統(tǒng)一形成合力,達不到預期管理效果。納入政府采購法后,財政部門可綜合協(xié)調,統(tǒng)一政策,各司其職,協(xié)調配合,規(guī)范行為,包括預算管理、信息管理、方式管理、合同管理、投訴處理、監(jiān)督檢查、行政處理、制定規(guī)章制度等。建設工程行政主管部門如水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等負責相關行業(yè)工程項目的監(jiān)督執(zhí)法,由發(fā)改部門監(jiān)督檢查。但要在工程上切實做到兩法合一,建議刪除“政府采購工程進行招標投標的,適用招標投標法”的內容,且在附則中規(guī)定“對于政府采購工程招標投標管理辦法,由國務院財政部門另行制定”。

(作者單位:江西省寧都縣財政局)



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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第1204期第3版
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