供應商維權(quán)“法寶”有待升級

政采法治建設與國家治理現(xiàn)代化

供應商維權(quán)“法寶”有待升級

——對完善當前政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的思考

■ 田方

政府采購法頒布20年來，質(zhì)疑、投訴及舉報制度成為政府采購救濟機制的重要組成部分，是供應商維護其合法權(quán)益的“法寶”，對規(guī)范政府采購秩序發(fā)揮了重要作用，但筆者認為，這些規(guī)定尚需完善，有待升級。本文試圖梳理政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的發(fā)展歷程，分析其當前存在的不足之處，提出相關(guān)合理化對策，以期為深化政府采購制度改革略盡綿薄之力。

政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的發(fā)展歷程

2003年正式施行的政府采購法第六章對質(zhì)疑和投訴作出了明確規(guī)定。此外，第七章第七十條規(guī)定，“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機關(guān)應當依照各自職責及時處理”，為供應商的舉報提供了法律依據(jù)。2004年，《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號，以下簡稱20號令）發(fā)布，對政府采購投訴制度作了明確規(guī)定，有效防止和糾正了政府采購不當和違法行為，保護了政府采購當事人的合法權(quán)益。2015年頒布的政府采購法實施條例，對質(zhì)疑和投訴作了進一步細化，第六十四條明確了財政部門對政府采購活動的監(jiān)督檢查權(quán)利。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及政府采購制度改革的深入，20號令已不再適應現(xiàn)行法規(guī)及實際監(jiān)管的需要。2018年，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）施行，對質(zhì)疑和投訴進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，是當前質(zhì)疑和投訴處理的主要法律依據(jù)。94號令進一步維護了供應商的合法權(quán)益和公平公正的市場秩序，并取得了良好效果。

當前政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度存在的不足

一是頻繁的惡意質(zhì)疑擾亂政府采購秩序。當前，受國際環(huán)境更趨復雜嚴峻和國內(nèi)疫情沖擊明顯的超預期影響，經(jīng)濟新的下行壓力進一步加大。在這一嚴峻形勢下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營壓力顯著增加，政府采購供應商間的競爭也日趨激烈。個別供應商在未中標的情況下，只要是自己參與的采購項目便會提起質(zhì)疑，質(zhì)疑的事項及理由各不相同，有的是主觀臆測，有的是道聽途說，有的是胡編亂造，且質(zhì)疑只要提交一份質(zhì)疑函即可，成本很低。同時，質(zhì)疑只需符合質(zhì)疑函所規(guī)定的格式及要件，采購人、采購代理機構(gòu)就應當受理。而采購人、采購代理機構(gòu)受理上述質(zhì)疑后，經(jīng)查證，往往是質(zhì)疑不成立。從質(zhì)疑受理、處理及答復的過程來看，反復受理類似的惡意質(zhì)疑，極大地影響了采購人、采購代理機構(gòu)的工作秩序和效率，但在現(xiàn)有制度上并無相關(guān)制約措施。目前，僅投訴有在全國范圍內(nèi)12個月內(nèi)三次以上查無實據(jù)的列入不良行為記錄名單及對虛假、惡意投訴的處置規(guī)定，而質(zhì)疑沒有相關(guān)制度規(guī)定，使正常的采購秩序因此而受到干擾。

二是投訴過程中暫停政府采購活動的掌握無標準依據(jù)。政府采購法第五十七條規(guī)定，“政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動”。可以看出，是否暫停采購活動主要依靠政府采購監(jiān)督管理部門的自由裁量，但在實務中，政府采購監(jiān)督管理部門對政府采購項目的實際情況并不能完全掌握。一方面，可能會出現(xiàn)投訴人以干擾采購項目順利推進為目的進行投訴的情況，政府采購監(jiān)督管理部門主觀判斷后要求暫停采購活動，而投訴處理的時間往往相對較長，這就致使部分時間要求緊急的采購項目受到影響，采購任務無法按期完成。另一方面，也會有被投訴的采購項目應該暫停但政府采購監(jiān)督管理部門并未要求暫停的情況，由此可能出現(xiàn)投訴處理決定應當重新開展采購活動時合同已經(jīng)開始履行或履行完畢等被動情況。

三是舉報程序及規(guī)定不明確影響采購秩序。按照現(xiàn)行政府采購法的規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以先提出質(zhì)疑，質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復不滿意的，可以向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴，這是質(zhì)疑和投訴的正常程序性規(guī)定。然而，舉報并無相關(guān)程序性要求，僅僅是參照政府采購法第七十條的總體規(guī)定，使供應商可以繞開質(zhì)疑、投訴規(guī)定時限和原則隨意進行舉報且不需要承擔任何責任。而無論是采購代理機構(gòu)還是政府采購監(jiān)督管理部門，對于舉報都應當接收并在權(quán)限范圍內(nèi)進行處理。對于一些隨意、惡意的舉報，甚至會出現(xiàn)相關(guān)部門疲于應對的情況，其處理過程無論是對采購項目開展、采購秩序維護還是行政資源的使用，都有較大不利影響。此外，舉報的受理及處理在制度上沒有具體規(guī)定，導致在實踐中監(jiān)督管理部門沒有明確統(tǒng)一的方式和標準。

優(yōu)化當前政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的對策

一是在制度上強化對惡意質(zhì)疑供應商的處理。質(zhì)疑是供應商維護其自身合法權(quán)益的重要救濟渠道，在充分保障供應商依法質(zhì)疑權(quán)利的基礎上，建議在制度上增加“供應商在1年內(nèi)有一定數(shù)量以上質(zhì)疑不成立的，采購人、采購代理機構(gòu)可以將該情況報告至政府采購監(jiān)督管理部門，由政府采購監(jiān)督管理部門進行審查并可以參照投訴中不良行為記錄名單制度進行處理”的規(guī)定，從而對惡意質(zhì)疑的供應商起到震懾作用，進一步維護政府采購秩序。

二是優(yōu)化投訴過程中暫停采購活動的條件要求。一方面，允許供應商在投訴過程中有申請暫停采購活動的權(quán)利，投訴受理機關(guān)根據(jù)投訴供應商的申請來決定是否暫停采購活動，以防出現(xiàn)應當暫停采購活動而投訴處理機關(guān)未決定暫停采購活動的情況。另一方面，對于投訴受理機關(guān)視具體情況決定暫停采購活動的要求，可以將其中的具體情況予以明確，明確指出在何種具體情況下可以暫停采購活動，最大限度規(guī)避投訴處理機關(guān)的自由裁量權(quán)。此外，允許采購人、采購代理機構(gòu)對不適于暫停采購活動的情況提出申請，并說明具體理由，以防出現(xiàn)不必要暫停采購活動的情況，影響采購活動的正常進行。

三是全面完善舉報程序及處理規(guī)定。質(zhì)疑、投訴及舉報作為供應商維護自身合法權(quán)益的重要救濟機制，應當是一個相互補充、有機結(jié)合的整體。建議在充分總結(jié)近年來關(guān)于舉報處理實踐經(jīng)驗的基礎上，制定有關(guān)政府采購舉報處理辦法，明確政府采購舉報的舉報期限、舉報方式、舉報程序、處理程序、處理標準等內(nèi)容。同時，厘清采購人、采購代理機構(gòu)、政府采購監(jiān)督管理部門、信訪部門及紀檢部門在受理舉報時的各方責任和職權(quán)范圍，使政府采購舉報有法可依。此外，政府采購舉報處理辦法也應與94號令相銜接，使質(zhì)疑、投訴及舉報都可以發(fā)揮其應有的作用，在切實提高政府采購工作效率的同時，最大限度地保護供應商的合法權(quán)益。

（作者單位：海關(guān)總署物資裝備采購中心）

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