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【摘要】
政采法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化
淺談?wù)少徯枨蠊芾?/span>
■ 王璐璐
自《中華人民共和國政府采購法》頒布實(shí)施后，政府采購流程得到了有效規(guī)范，進(jìn)一步凸顯了公平、公開與公正。然而，由于有些采購人極為關(guān)注流程合規(guī)性，一些采購額僅幾萬元的項(xiàng)目也要用上公開招標(biāo)這一“免責(zé)法寶”，導(dǎo)致某些法律規(guī)定執(zhí)行時(shí)過于僵化和刻板。相比之下，采購需求之前很少被關(guān)注過，“超低價(jià)中標(biāo)”或“質(zhì)次價(jià)高”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種情況已引起采購管理部門的高度重視。
為保證政府采購實(shí)現(xiàn)“物有所值”，加強(qiáng)采購需求管理勢在必行。2021年，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）,旨在加強(qiáng)政府采購需求管理，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)。筆者試圖對《辦法》的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行分析，為相關(guān)主體提供參考。
壓實(shí)采購人主體責(zé)任
政府采購的需求管理是一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)過程，要先從政府部門實(shí)現(xiàn)其職能的需要出發(fā)。以一般政府部門采購辦公電腦為例，其起源就是為了滿足具體部門電子文件處理的需求，采購人作為采購主體，有責(zé)任有義務(wù)把好源頭關(guān)。在實(shí)踐中，有些采購人忽視了自身主體責(zé)任，將一切交給代理機(jī)構(gòu)去打理，認(rèn)為自己不需要負(fù)責(zé)。還有些采購人認(rèn)為自己是外行，為了提需求往往走捷徑，甚至讓意向供應(yīng)商提采購需求。
為此，《辦法》第五條指出，“采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開展采購需求管理各項(xiàng)工作，對采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)指導(dǎo)本部門采購需求管理工作。”《辦法》第二十七條指出，“采購人應(yīng)當(dāng)將采購需求管理作為政府采購內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購需求管理制度，加強(qiáng)對采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。”
以上條款充分反映了落實(shí)主體責(zé)任、防范采購風(fēng)險(xiǎn)的要求。《辦法》“還權(quán)+還責(zé)”于采購人，壓實(shí)采購人主體責(zé)任，將原先的部門責(zé)任、個(gè)人責(zé)任，上升為“法人”責(zé)任，成為亮點(diǎn)之一。
以需求引領(lǐng)政府采購全過程
依舊以一般政府部門采購辦公電腦為例，我們可以基于這個(gè)需求，并結(jié)合市場情況，設(shè)定這一類辦公電腦的標(biāo)準(zhǔn)，包括主機(jī)、顯示器的技術(shù)指標(biāo)等。同時(shí)，政府采購還承載著許多政策功能，如，扶持本國產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保等，也需要融入需求指標(biāo)中去。
然而在實(shí)際操作中，需求不清楚、表述不規(guī)范、含義不準(zhǔn)確的問題時(shí)有發(fā)生。如，某單位通過公開招標(biāo)方式采購為期3年的軟件開發(fā)及運(yùn)維服務(wù)，服務(wù)到期后，由于更換服務(wù)商，采購人認(rèn)為原供應(yīng)商所有源代碼及知識(shí)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)歸采購人所有，而原供應(yīng)商認(rèn)為采購人購買的是軟件開發(fā)服務(wù)，不包括履行義務(wù)結(jié)束后知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，雙方因此產(chǎn)生了分歧。
而《辦法》特別強(qiáng)調(diào)了需求的重要性，以需求引領(lǐng)政府采購全過程。如，《辦法》第九條指出，“采購需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。”《辦法》第十一條規(guī)定了必須進(jìn)行需求調(diào)查的項(xiàng)目，可以概括為“資金量大、重要性高、專業(yè)性強(qiáng)、采購人自愿”四類，同時(shí)確定了兩種可以不重復(fù)調(diào)查的情況。《辦法》明確了采購需求編制的要求、需求調(diào)查的方法與適用范圍等，為后續(xù)政府采購工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
注重實(shí)施計(jì)劃與風(fēng)險(xiǎn)防控
《辦法》把采購實(shí)施計(jì)劃單列一章，足見其重要性。其中，第二十一條提出全生命周期成本的概念，對提升政府采購工作實(shí)效性具有重要意義。全生命周期成本是指產(chǎn)品存續(xù)使用期間所發(fā)生的所有成本，包括設(shè)計(jì)制造、采購使用、維修保養(yǎng)、廢棄處置等。這就要求采購人在開展政府采購活動(dòng)時(shí)，不僅要考慮購置費(fèi)，而且要認(rèn)真考慮整個(gè)生命周期中預(yù)期的使用費(fèi)用和維修費(fèi)用。在實(shí)踐中，低價(jià)購買的打印機(jī)也許墨盒昂貴，低價(jià)購買的顯示器也許耗電量很高……可見，設(shè)備的購買成本低，未必能真正節(jié)約資金。只有降低產(chǎn)品在整個(gè)全生命周期中的總體使用成本，才能實(shí)現(xiàn)真正的節(jié)約。
《辦法》同樣將風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿全過程，除了履約驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)與合同履行風(fēng)險(xiǎn)防控外，還特別提出要建立審查工作機(jī)制。換言之，采購人在開展政府采購活動(dòng)前，可以在單位內(nèi)部組織需求管理審查，也可以組織相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查。值得一提的是，在合同管理安排中，《辦法》要求屬于第十一條規(guī)定范圍的采購項(xiàng)目，合同文本應(yīng)當(dāng)經(jīng)采購人聘請的法律顧問審定。筆者認(rèn)為，建立審查工作機(jī)制既可以規(guī)避采購人的違法風(fēng)險(xiǎn)，也可以減少采購過程中供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴的風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高政府采購的效率。
此外，筆者關(guān)注到，為落實(shí)《辦法》相關(guān)要求，地方財(cái)政部門、采購單位、集中采購機(jī)構(gòu)已經(jīng)積極行動(dòng)起來了。一些地方財(cái)政部門制定了采購需求、采購實(shí)施計(jì)劃、審查意見范本，并要求各單位及時(shí)報(bào)備，不定期開展監(jiān)督檢查工作。采購人不斷提升主體責(zé)任意識(shí)，完善內(nèi)控機(jī)制，積極開展采購需求調(diào)查審查。集中采購機(jī)構(gòu)為采購人提供全面科學(xué)的指導(dǎo)，做到每項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定都緊密聯(lián)系法律法規(guī)和實(shí)際需求。相信通過政府采購需求管理這一有力抓手，采購工作的透明度和執(zhí)行力將持續(xù)提升，推動(dòng)政府采購事業(yè)的良性發(fā)展。
（作者單位：北京市人大常委會(huì)綜合保障中心）
本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。
政采法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化
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■ 王璐璐
自《中華人民共和國政府采購法》頒布實(shí)施后，政府采購流程得到了有效規(guī)范，進(jìn)一步凸顯了公平、公開與公正。然而，由于有些采購人極為關(guān)注流程合規(guī)性，一些采購額僅幾萬元的項(xiàng)目也要用上公開招標(biāo)這一“免責(zé)法寶”，導(dǎo)致某些法律規(guī)定執(zhí)行時(shí)過于僵化和刻板。相比之下，采購需求之前很少被關(guān)注過，“超低價(jià)中標(biāo)”或“質(zhì)次價(jià)高”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種情況已引起采購管理部門的高度重視。
為保證政府采購實(shí)現(xiàn)“物有所值”，加強(qiáng)采購需求管理勢在必行。2021年，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）,旨在加強(qiáng)政府采購需求管理，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)。筆者試圖對《辦法》的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行分析，為相關(guān)主體提供參考。
壓實(shí)采購人主體責(zé)任
政府采購的需求管理是一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)過程，要先從政府部門實(shí)現(xiàn)其職能的需要出發(fā)。以一般政府部門采購辦公電腦為例，其起源就是為了滿足具體部門電子文件處理的需求，采購人作為采購主體，有責(zé)任有義務(wù)把好源頭關(guān)。在實(shí)踐中，有些采購人忽視了自身主體責(zé)任，將一切交給代理機(jī)構(gòu)去打理，認(rèn)為自己不需要負(fù)責(zé)。還有些采購人認(rèn)為自己是外行，為了提需求往往走捷徑，甚至讓意向供應(yīng)商提采購需求。
為此，《辦法》第五條指出，“采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開展采購需求管理各項(xiàng)工作，對采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)指導(dǎo)本部門采購需求管理工作。”《辦法》第二十七條指出，“采購人應(yīng)當(dāng)將采購需求管理作為政府采購內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購需求管理制度，加強(qiáng)對采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。”
以上條款充分反映了落實(shí)主體責(zé)任、防范采購風(fēng)險(xiǎn)的要求。《辦法》“還權(quán)+還責(zé)”于采購人，壓實(shí)采購人主體責(zé)任，將原先的部門責(zé)任、個(gè)人責(zé)任，上升為“法人”責(zé)任，成為亮點(diǎn)之一。
以需求引領(lǐng)政府采購全過程
依舊以一般政府部門采購辦公電腦為例，我們可以基于這個(gè)需求，并結(jié)合市場情況，設(shè)定這一類辦公電腦的標(biāo)準(zhǔn)，包括主機(jī)、顯示器的技術(shù)指標(biāo)等。同時(shí)，政府采購還承載著許多政策功能，如，扶持本國產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保等，也需要融入需求指標(biāo)中去。
然而在實(shí)際操作中，需求不清楚、表述不規(guī)范、含義不準(zhǔn)確的問題時(shí)有發(fā)生。如，某單位通過公開招標(biāo)方式采購為期3年的軟件開發(fā)及運(yùn)維服務(wù)，服務(wù)到期后，由于更換服務(wù)商，采購人認(rèn)為原供應(yīng)商所有源代碼及知識(shí)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)歸采購人所有，而原供應(yīng)商認(rèn)為采購人購買的是軟件開發(fā)服務(wù)，不包括履行義務(wù)結(jié)束后知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，雙方因此產(chǎn)生了分歧。
而《辦法》特別強(qiáng)調(diào)了需求的重要性，以需求引領(lǐng)政府采購全過程。如，《辦法》第九條指出，“采購需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。”《辦法》第十一條規(guī)定了必須進(jìn)行需求調(diào)查的項(xiàng)目，可以概括為“資金量大、重要性高、專業(yè)性強(qiáng)、采購人自愿”四類，同時(shí)確定了兩種可以不重復(fù)調(diào)查的情況。《辦法》明確了采購需求編制的要求、需求調(diào)查的方法與適用范圍等，為后續(xù)政府采購工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
注重實(shí)施計(jì)劃與風(fēng)險(xiǎn)防控
《辦法》把采購實(shí)施計(jì)劃單列一章，足見其重要性。其中，第二十一條提出全生命周期成本的概念，對提升政府采購工作實(shí)效性具有重要意義。全生命周期成本是指產(chǎn)品存續(xù)使用期間所發(fā)生的所有成本，包括設(shè)計(jì)制造、采購使用、維修保養(yǎng)、廢棄處置等。這就要求采購人在開展政府采購活動(dòng)時(shí)，不僅要考慮購置費(fèi)，而且要認(rèn)真考慮整個(gè)生命周期中預(yù)期的使用費(fèi)用和維修費(fèi)用。在實(shí)踐中，低價(jià)購買的打印機(jī)也許墨盒昂貴，低價(jià)購買的顯示器也許耗電量很高……可見，設(shè)備的購買成本低，未必能真正節(jié)約資金。只有降低產(chǎn)品在整個(gè)全生命周期中的總體使用成本，才能實(shí)現(xiàn)真正的節(jié)約。
《辦法》同樣將風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿全過程，除了履約驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)與合同履行風(fēng)險(xiǎn)防控外，還特別提出要建立審查工作機(jī)制。換言之，采購人在開展政府采購活動(dòng)前，可以在單位內(nèi)部組織需求管理審查，也可以組織相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查。值得一提的是，在合同管理安排中，《辦法》要求屬于第十一條規(guī)定范圍的采購項(xiàng)目，合同文本應(yīng)當(dāng)經(jīng)采購人聘請的法律顧問審定。筆者認(rèn)為，建立審查工作機(jī)制既可以規(guī)避采購人的違法風(fēng)險(xiǎn)，也可以減少采購過程中供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴的風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高政府采購的效率。
此外，筆者關(guān)注到，為落實(shí)《辦法》相關(guān)要求，地方財(cái)政部門、采購單位、集中采購機(jī)構(gòu)已經(jīng)積極行動(dòng)起來了。一些地方財(cái)政部門制定了采購需求、采購實(shí)施計(jì)劃、審查意見范本，并要求各單位及時(shí)報(bào)備，不定期開展監(jiān)督檢查工作。采購人不斷提升主體責(zé)任意識(shí)，完善內(nèi)控機(jī)制，積極開展采購需求調(diào)查審查。集中采購機(jī)構(gòu)為采購人提供全面科學(xué)的指導(dǎo)，做到每項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定都緊密聯(lián)系法律法規(guī)和實(shí)際需求。相信通過政府采購需求管理這一有力抓手，采購工作的透明度和執(zhí)行力將持續(xù)提升，推動(dòng)政府采購事業(yè)的良性發(fā)展。
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責(zé)任編輯：LIZHENG
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