探析國際大科學工程項目的采購管理

【探討與爭鳴】

探析國際大科學工程項目的采購管理

■ 范雪 房同珍

隨著我國科技實力和經(jīng)濟實力的不斷提升，中國將以更為主導的姿態(tài)加入到國際大科學工程計劃之中。國際大科學工程投資規(guī)模大，建設(shè)和運行周期長，需要投入巨大的人力、物力，一般需要多個國家或機構(gòu)有組織、有分工地相互協(xié)作完成，通常需要采用國內(nèi)外最為先進的技術(shù)和設(shè)備等。在這種情形下，政府采購在國際大科學工程項目中的地位及作用不言而喻。

目前，我國規(guī)范政府采購的法律主要包括政府采購法及一系列相關(guān)配套的法律法規(guī)，再加上現(xiàn)階段我國正處于積極加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》的談判過程中，這些法律制度共同構(gòu)成了我國進行國際大科學工程項目政府采購的法律環(huán)境。

然而，國際大科學工程具有與一般工程項目不同的特點，表現(xiàn)為在采購中遇到一些特殊的法律問題，如，項目采購標準和要求須經(jīng)各成員方共同認可，成員方的采購成果與其對國際組織承諾的出資密切關(guān)聯(lián)，須成立獨立的機構(gòu)負責和監(jiān)控采購工作，以及招投標環(huán)節(jié)具有很大的不確定性等。

針對國際大科學工程項目的這些特殊性，筆者認為，應(yīng)當進一步完善我國的政府采購法律制度，為今后順利牽頭或者參與國際大科學工程項目積累經(jīng)驗。

國際大科學工程的含義及采購挑戰(zhàn)

國際大科學工程，一般指多國聯(lián)合出資建造和運行一個新的科學研究裝置的項目。這是20世紀80年代以來，全球化的發(fā)展以及基礎(chǔ)科學的跨學科發(fā)展隨之而來的現(xiàn)象。其特點與大科學工程基本相同，但是對投入、技術(shù)以及組織管理的要求更高。

進入21世紀以來，我國積極組織并參與國際大科學工程，已取得了令人矚目的成就。目前正在開展或運行的大科學研究和大科學工程，如國際熱核聚變實驗堆計劃（ITER計劃）、伽利略計劃(GALILEO計劃)、平方公里陣列望遠鏡（SKA）、人類基因組等，普遍有中國的身影。

但相比于發(fā)達國家，我國組織或參與的大科學工程項目相對較少，在國際工程項目采購法律方面的研究仍有欠缺，這對國際大科學工程的采購工作提出了極大的挑戰(zhàn)。一方面，對采購方和承包方提出了更高的技術(shù)要求，以確保高質(zhì)量地完成國際大科學工程項目；另一方面，還需要進一步構(gòu)建并完善相關(guān)的政府采購法律制度，以保障國際大科學工程得以順利實施并實現(xiàn)最終目標。

國際大科學工程項目的采購特點

凡是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，都應(yīng)該遵守政府采購的要求。鑒于國際大科學工程的出資方多為政府，使用資金多為財政性資金，所以在采購的各個流程方面均應(yīng)滿足政府采購的各項要求。

——國際性。

大科學工程通常具有建設(shè)周期長、投資巨大、技術(shù)復雜等特點，需要采用世界一流的技術(shù)和先進的實驗設(shè)備，以建立大規(guī)模的實驗設(shè)施。在此過程中，科研風險非常高，但其產(chǎn)出的一般是科學知識和技術(shù)成果，而不是直接的經(jīng)濟效益，同時，項目建成后還要經(jīng)過長時間穩(wěn)定的運行、不斷的發(fā)展和持續(xù)的科學活動才能實現(xiàn)預定的科學技術(shù)目標。此類工程均有整體的采購目標和采購方案，各方按照本國的法律法規(guī)開展采購工作。因此，采購的技術(shù)指標、采購時限、采購標準等不僅要滿足國內(nèi)的法律法規(guī)，還要滿足國際的統(tǒng)一要求。

——工程性。

大科學工程的工程性極強，要嚴格按照工程目標，做好工程的進度和質(zhì)量等各項管理。采購文件和合同文本要符合工程特點，如使用國際通行的FIDIC合同文本，按照工程進度完成撥款。

——科研性。

大科學工程采購不同于普通的貨物采購。在政府采購過程中，對于投標單位的選擇，一般情況下應(yīng)根據(jù)項目的實際需要在所有投標單位中進行，也就是說應(yīng)當選擇資質(zhì)、實力與項目要求和項目規(guī)模相當?shù)耐稑藛挝弧５窃趪H大科學工程項目的建造過程中，尤其是在預制研究工作中，項目組織方或者各成員方往往會根據(jù)各成員的實物貢獻比例選定一些具有技術(shù)實力的科研或生產(chǎn)單位進行項目的研發(fā)工作，以確定項目重要的設(shè)備或材料的技術(shù)指標、預算費用等事項。這些研發(fā)或生產(chǎn)單位在政府采購的招投標環(huán)節(jié)中往往又以投標方的身份出現(xiàn)，在這種情形下，是否可以在公開招標環(huán)節(jié)給予他們一定的特殊優(yōu)惠，以使大科學工程項目的后期建造及運營環(huán)節(jié)進行更好的銜接；而這些單位是否會提前設(shè)置一些技術(shù)壁壘以保障自身可以順利入圍等事項，都是需要采購方在采購過程中予以重點考慮的問題。

——低競爭性。

由于大科學工程都是針對國際上最前沿的科學技術(shù)進行的探索，所以采購的工程和設(shè)備多數(shù)為市場上沒有現(xiàn)成產(chǎn)品的非標設(shè)備，同時其高技術(shù)含量又導致了具備相應(yīng)資質(zhì)和業(yè)績的供應(yīng)商數(shù)量極其有限。因此，在采購方式的選擇上，往往最終采用單一來源方式的項目比例較高。

存在的問題

對于在國際大科學工程中遇到的政府采購問題，筆者按照不同階段劃分，梳理出以下若干問題。

——采購階段。

一是采購預算與采購需求缺乏剛性制約與獨立評價體系，導致采購需求不明確。

政府采購活動始于采購預算與采購需求的編制，且采購需求是采購的核心內(nèi)容，決定了采購評審與采購結(jié)果，也決定了履約驗收與績效評價。但現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)對編制采購需求所依據(jù)的采購標準并不十分明確，導致采購需求難以完整、明確。有些項目甚至在履約過程中才得以明確，導致合同目的難以實現(xiàn)。此外，部分采購人的預算編制水平還有待加強。一方面是缺少專業(yè)能力，對采購設(shè)備功能性要求對應(yīng)的技術(shù)規(guī)格要求不合理；另一方面是市場調(diào)研不夠充分，導致預算價格虛高。

二是項目執(zhí)行周期具有長期性，采購任務(wù)面臨挑戰(zhàn)。

與我國的財政預算制度相一致，政府采購的預算編制周期為1年。《政府購買服務(wù)管理辦法》第二十四條規(guī)定，政府購買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年。在預算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同。但大科學工程的性質(zhì)決定了工程采購是一個具有延續(xù)性的工作，多數(shù)的工程、產(chǎn)品和服務(wù)不可能在1年之內(nèi)完成。

三是承擔預研任務(wù)和制造任務(wù)的不能為同一家單位。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第十八條規(guī)定，除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設(shè)計、規(guī)范編制或者項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購項目的其他采購活動。但由于能夠承擔大科學工程項目的單位較少，如果將設(shè)計和制造人為分離，可能造成技術(shù)在不同單位直接轉(zhuǎn)移的困境，而僅僅通過合同約束，并無法從實質(zhì)上保證設(shè)計文件和預研技術(shù)的完全轉(zhuǎn)移，且對于專利和技術(shù)秘密的保護，可能會影響采購質(zhì)量。

四是評審專家的專業(yè)性不高。

在大科學工程領(lǐng)域，納入政府采購專家?guī)斓膶＜矣邢蓿绕涫翘厥庑援a(chǎn)品（如核聚變專用產(chǎn)品）的評審專家少之又少。隨著采購項目的逐漸增多，在專家抽取環(huán)節(jié)只能不斷擴大專家類別，不可避免地出現(xiàn)專業(yè)不專的專家濫竽充數(shù)，導致采購質(zhì)量下降。

五是評分標準的限制。

關(guān)于評審方法，《實施條例》第三十四條規(guī)定，在招標采購中，評標的方法為最低評標價法和綜合評分法。同時規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法。然而在大科學工程采購中，很少采用最低評標價法，原因在于低價無法確保采購質(zhì)量，即使采用綜合評分法，在價格分部分，也要遵循“最低價最高分”要求，于是采購人只能盡可能壓低價格分占比，從而保證采購質(zhì)量。但這種方式無疑不利于壓縮政府采購成本。

——執(zhí)行采購合同階段。

國際大科學工程具有周期長、規(guī)模大等特點，決定了在項目的整個生命周期中，參與方以及各參與方的投入方式都有可能發(fā)生變化與調(diào)整，包括技術(shù)變更、采購數(shù)量的調(diào)整等，其中不可避免地會涉及合同變更以及因此帶來的追加經(jīng)費的問題。而《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）對此類行為的規(guī)定并不多，主要是第四十九條，即政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。對于超過政府采購限額標準的添購行為（添購金額超出200萬，但并未達到原合同金額10%）是否應(yīng)當重新開展單一來源采購的程序，在實際操作中遇到了較大爭議。

——驗收階段。

《政府采購貨物和服務(wù)招投標管理辦法》第七十四條規(guī)定，采購人應(yīng)當及時對項目進行驗收。采購人可以邀請參加本項目的其他投標方或者第三方機構(gòu)參與驗收。《關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號）也明確規(guī)定了采購人履約驗收的主體責任。但由于人力、專業(yè)技術(shù)等因素，目前政府采購履約驗收環(huán)節(jié)仍存在諸多問題，如，驗收走過場、責任不明確、程序不規(guī)范、過程不公開、驗收方案不合理等。而采購單位內(nèi)設(shè)采購、驗收及監(jiān)督等職責部門，但相關(guān)職責不夠明確，導致在政府采購合同履約過程中，合同履約驗收存在管理缺失。

此外，我國目前缺乏針對性的政府采購評價制度，對采購資金使用率、資金使用風險、采購方案合理性等方面存在的不足缺少梳理總結(jié)，不利于績效評價工作的全面推進。

解決措施

一是促進兩法合一。

加強《政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）之間的銜接，減少適用過程中的沖突。現(xiàn)行的政府采購工程以工程招標規(guī)模標準為界，分別適用于《政府采購法》和《招標投標法》。兩部法律部分內(nèi)容交叉重復，但各自在采購方式、程序、法律責任等具體規(guī)則上又有不同。這導致在大科學工程采購中，需經(jīng)常區(qū)分貨物、服務(wù)和工程，給具體實踐造成了一定的困難。建議統(tǒng)一適用范圍，理順法律沖突。

二是加強首臺（套）購置的政策執(zhí)行力度。

盡管《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》第九十一條規(guī)定，對境內(nèi)自然人、法人和非法人組織的科技創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)，在功能、質(zhì)量等指標能夠滿足政府采購需求的條件下，政府采購應(yīng)當購買；首次投放市場的，政府采購應(yīng)當率先購買，不得以商業(yè)業(yè)績?yōu)橛捎枰韵拗啤５窃诰唧w執(zhí)行過程中，由于首臺（套）政策實際執(zhí)行度較低，相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)補貼落實度不佳，采購人一般不會嚴格遵守前述規(guī)定。因此，要增強對相關(guān)政策的執(zhí)行力度，對首臺（套）產(chǎn)品，特別是科技含量高的產(chǎn)品，給予特殊政策，將有助于大科學工程采購創(chuàng)新型產(chǎn)品。

三是積極探索和適用新型采購方式。

對于技術(shù)路線尚不明晰的項目，可參考其他國家做法，探索兩階段招標。由于科研項目的特殊性和不確定性，可能導致采購需求不能準確量化或描述出來，可以通過兩階段招標來滿足采購需求，即第一階段主要針對方案確定、參數(shù)設(shè)計，不涉及商務(wù)報價，第二階段僅針對固化的、標準統(tǒng)一的需求方案。提高聯(lián)合體招標的參與度，通過研究院所、大學和企業(yè)之間的強強聯(lián)合，為大科學工程提供更加優(yōu)質(zhì)的采購內(nèi)容。

四是加強采購人的內(nèi)控建設(shè)。

為保障采購的高質(zhì)高效運行，要有針對性地優(yōu)化內(nèi)部管控機制，做好采購控制、供方管理、產(chǎn)品檢驗、外包控制等，即從需求提出、采購文件準備、采購流程以及合同執(zhí)行等方面，做好明確分工，加強相互監(jiān)督。

（作者單位：科技部中國國際核聚變能源計劃執(zhí)行中心）

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