調解在政府采購行政裁決中的地位及運用

【探討與爭鳴】

調解在政府采購行政裁決中的地位及運用

■ 葉軍

財政部門從傳統政府采購投訴處理到行政裁決的改革，有一個必然涉及的問題，即裁決機關在裁決過程中對于調解機制或手段的適用問題。關于傳統的政府采購投訴處理能否適用調解這一話題，業內存在不同的看法。在改革后，裁決機關可以在裁決處理過程中對糾紛進行調解。筆者認為，通過調解這一手段來結束政府采購投訴糾紛，不僅是可行的，而且是必須的。本文試圖討論調解在政府采購行政裁決制度中應有的地位及運用問題。

在政府采購行政裁決中適用調解機制來解決糾紛是訴源治理的必然要求

調解作為糾紛的一種解決機制在我國可謂源遠流長。中國古代就把調解作為解決各種糾紛的重要手段和機制，原因在于它符合“和為貴”“和為美”的儒家傳統觀念，與古代儒家所追求的“無訟”的社會狀態相契合。

目前，我國不少領域都將調解作為解決糾紛的首選機制。調解手段的廣泛運用有利于從源頭上解決糾紛，其社會治理效果早已受到了國際廣泛關注和認可，因而有“東方經驗”“東方之花”的稱譽。2021年2月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議，審議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調源頭防控，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面。調解機制作為訴源治理的手段，在糾紛處理中的重要性進一步凸顯。

作為當前正在推進的政府采購行政裁決改革，筆者認為，從理念上和行政裁決制度安排上明確調解在其中的重要地位，是當前倡導的訴源治理原則和精神的必然要求。政府采購行政裁決作為解決政府采購糾紛的準司法行政行為，引入調解原則及機制，較之單純追求以裁決方式結案，更有利于從源頭上解決糾紛和爭議，更有利于緩解采購人與申請裁決供應商之間的對抗心理，更有利于緩解或消除一些供應商在被裁決駁回后對采購單位甚至是裁決部門產生的不滿情緒，做到案結事了，從而有利于營造和諧、有序、健康的市場環境，維護社會整體的和諧穩定。

在政府采購行政裁決中適用調解機制的法理基礎

從政府采購投訴處理制度建立以來，對于政府采購投訴處理所要解決的糾紛，其法律屬性到底是行政糾紛還是民事糾紛，業內存在不同的看法。早年由于采購一方多為國家機關或事業單位，其采購行為并不像一般市場主體的采購行為一樣具備一般民事主體的自由處分權，一般認為采購人與供應商在采購過程中產生的糾紛屬于行政糾紛。

但隨著市場經濟的發展以及與之相適應的法治觀念的提升，人們對政府采購糾紛的性質有了新的認識。其一，雖然在政府采購活動中采購人往往是國家機關或事業單位，但其因履行行政職責或維護行政活動的有序運行而向市場民事主體采購服務、貨物及工程，因此該采購行為并非是行政履職行為而是具有民事行為的特征。其二，行政管理活動要求行政相對人服從行政主體的管理行為，而在政府采購活動中，采購人與供應商的法律關系是平等的民事主體關系，不具備行政法律關系所要求的服從和被服從的特征。其三，在合法合規選擇供應商的前提下，采購人在與供應商的經濟交易過程中，可以對自身的經濟權益進行適當處分，而這種處分行為的法律效力是依法得到承認的，這也從側面表明政府采購糾紛實質上是民事糾紛。

基于上述分析，筆者認為，政府采購糾紛屬于民事糾紛，可以適用調解機制。換言之，在政府采購糾紛行政裁決中適用調解機制進行案件處理并以此辦結案件有其堅實的法理基礎。

調解機制在政府采購行政裁決中應有的地位及運用

調解機制不僅應引入政府采購行政裁決制度中，而且應當占據重要的地位。筆者認為，可以借鑒民事訴訟法律制度的安排，將調解作為政府采購行政裁決制度的基本原則。在制度設計上，設置在受理后先行調解的程序環節，且只有在當事人明確拒絕調解或調解不成的情況下，再繼續裁決流程（調解時間不計入裁決期限內）。此外，調解應作為一項原則貫徹在整個裁決制度中，促使裁決處理工作人員在任何時間節點都積極把握調解機會，從而最大概率地實現以調解方式結案。

從當前改革實踐來看，調解機制效果顯著。以浙江省政府采購行政裁決示范化試點為例，試點的裁決工作人員在裁決過程中充分發揮調解機制作用，優先通過溝通調解來解決糾紛。數據顯示，浙江省在2022年度處理的政府采購行政裁決案件中，調解結案率達三分之二，足見在今后政府采購行政裁決中調解機制大有可為。

同時，筆者還認為，當前政府采購糾紛多是在采購活動中發生的糾紛，而不是后端的履約糾紛，即當前的政府采購糾紛雖然在法律屬性上為民事糾紛，但卻與一般民事糾紛有著重要區別。對于政府采購糾紛的處理，裁決工作人員在具體運用調解機制時應在當事人平等自愿調解的基礎上，始終嚴格準確地把握合法合規原則，防止出現違法違規的調解情形。比如，在采購成交結果產生后，專家存在影響公平競爭的評審行為或采購人存在傾向性的言行，影響了評審結果的客觀公正，查證屬實的，裁決機關應督促采購人廢除采購結果并重新開展采購活動。對于采購人如何糾正或整改，則有待于進一步討論。

綜上所述，筆者認為，在政府采購行政裁決中，一方面，要求裁決者站在訴源治理以及促進社會和諧穩定的政治高度上，重視調解機制的運用，把握調解的機會，做到能調盡調；另一方面，要求裁決者在運用調解機制的過程中，遵循自愿、合法原則，并在國家法律法規的框架內，善于協調各方力量，運用各種調解手段，爭取最大程度地實現和平解決糾紛這一理想目標。

（作者單位：浙江省麗水市財政局）

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