由“點”及“面” 探尋集采機構競爭新思路

【大咖暢談集采機構競爭】

由“點”及“面” 探尋集采機構競爭新思路

■ 李培 李欽 陳國強

2018年11月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）?！渡罡姆桨浮访鞔_提出，“建立以優質優價采購結果和用戶反饋為導向，采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度”的總體改革目標，以及十二個方面的改革任務。其中，圍繞推進政府采購代理機構轉型，提出建立集中采購機構競爭機制，允許采購人打破行政級次、地區和部門隸屬關系，自主擇優選擇試點范圍內的集中采購代理機構。同時，鼓勵集中采購機構積極承接不同級次、不同地區采購人的代理業務，探索建立與集中采購機構競爭相適應的激勵和考核機制。開展集中采購機構競爭試點，為提升集中采購機構專業化水平，實現集中采購機構高質量發展指明了方向，提供了根本遵循。

開展集采機構競爭的重要意義

建立集中采購機構（以下簡稱集采機構）競爭機制是政府集中采購制度機制的重大改革。開展集采機構競爭，將打破集采機構代理同級集采項目的工作格局，鼓勵采購人按照自愿擇優的原則，突破行政級次、地區和部門隸屬關系限制，在全市、全省甚至全國范圍內委托不同級次的集采機構組織實施政府采購項目。這一改革方向，有利于激發集采機構的競爭動力，提升集中采購的競爭活力，發揮集采機構“排頭兵”“領頭雁”的作用，引領政府采購代理機構走專業化發展之路，促進政府采購全面提質增效。

集采機構的定位及競爭范圍

關于集采機構的定位。根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例的規定，集采機構是設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的采購代理機構，是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。集采機構是組織實施集中采購項目的法定主體，采購人采購納入集中采購目錄的采購項目，必須委托集采機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集采機構在委托范圍內代理采購。

關于集采機構的競爭范圍。根據《政府采購法》的相關規定，集采機構接受采購人委托代理集中采購項目，也可以接受采購人委托代理未納入集中采購目錄的政府采購項目，即分散采購項目。因此，集采機構競爭應當既包括集采機構之間的競爭，也包括集采機構和社會代理機構之間的競爭。

C市集采機構競爭試點情況

近年來，C市全面貫徹落實深化政府采購制度改革要求，結合本地實際，于2021年制定出臺了《C市深化政府采購制度改革工作方案》，明確提出優化集中采購管理，積極開展集采機構競爭試點。C市財政局積極指導本市政府采購中心開展集采機構競爭試點工作。

截至目前，C市采購中心接受D市、C市區縣采購人委托代理采購項目2個，C市采購人委托Z市、C市區縣采購中心代理采購項目4個，C市區縣采購中心接受其他區縣采購人委托代理采購項目3個。

總體來看，C市集采機構競爭試點具有以下三個特點：一是打破了行政級次、地區限制。集采機構競爭試點實現了不同城市市級集采機構之間、同一城市市縣級集采機構之間，以及同一城市不同區縣集采機構之間的競爭，為打破行政級次、地區和部門隸屬關系限制，推動采購人擇優選擇集采機構進行了有益探索。

二是集采機構主導確定試點項目。在試點過程中，C市采購中心積極主動作為，提前選定采購項目，并與相關采購人以及參與試點競爭的采購中心加強協調溝通，爭取采購人對競爭試點工作的理解支持。但采購人往往被動接受試點安排，而非主動發起跨區域、跨層級委托代理行為。

三是以全流程電子化作為技術支撐。C市采購中心依托全流程電子化采購系統，將集采機構競爭試點與異地遠程評標有機結合，實現試點項目全流程在線運行，采購人在本地采購中心參與開標、評審、實施監督，避免了采購人跨地區奔波。

存在的主要問題

——采購人缺乏積極性。

在現行法律框架下，采購人委托本地集采機構組織實施采購活動屬于法定委托。集采機構競爭試點是改革事項，對于采購人而言，委托不同層級的集采機構代理組織實施采購項目，需要花費時間、精力理解改革精神，甄別非同級集采機構的專業能力，實現在單位內部達成決策共識等前置條件，具有諸多不確定因素，特別是對于采購金額大、社會關注度高的項目，還可能面臨審計、巡視巡察、紀檢監察等情況，因此，采購人基于求穩怕變的心態，往往不愿成為第一個“吃螃蟹”的人。

——集采機構競爭動力不足。

從機構管理機制的角度來看，目前大部分集采機構是當地政府設立的非營利事業法人，其經費由財政全額保障，人員工資按照事業單位財務管理機制執行，代理所有政府采購項目（含分散采購項目）均不收取代理費用，未建立業績與績效掛鉤的激勵機制，存在“干多干少一個樣”的情況。

從機構人員配置的角度來看，集采機構的人員配置與工作量之間一般處于飽和狀態，有的集采機構甚至需要通過外聘人員協助開展工作，客觀上沒有更多的人力、精力開展集采機構競爭試點工作，也缺乏主動積極承接分散采購項目的動力。

從降低執行風險的角度來看，集采機構代理的采購項目越多，受質疑和投訴舉報風險越大，法律風險、行政風險、廉政風險也隨之增加。為降低在執行過程中的不可控風險，集采機構往往不會主動開展競爭試點。

——集中采購目錄及標準不完全統一。

為建立集采機構競爭機制，推進統一全國集中采購目錄及標準工作，財政部制定了《地方預算單位政府集中采購目錄及標準指引》（以下簡稱《目錄及標準指引》），同時允許各省結合實際確定本地區貨物、服務類集采機構采購項目，在《目錄及標準指引》基礎上增加不超過10個品目，自行確定各品目具體執行范圍、采購限額等。此舉在實現集中采購目錄省域范圍相對統一的基礎上，也在客觀上導致中央級和省級之間、各省份之間的集中采購范圍不完全一致的情況。此外，針對分散采購限額標準，財政部只規定了省級、市縣級單位分散采購限額標準最低線，賦予了各省份在一定范圍內設置限額標準的自主權，但可能會出現同一預算金額項目在有的省份屬于政府采購，而在其他省份則不屬于政府采購的情況。

——信息化支撐能力有待提升。

目前，絕大多數省份的電子采購平臺并不互通。若采購人跨省域或跨行政層級委托集采機構，則工作人員需到當地集采機構參加和監督采購活動，而時間成本和費用成本的增加導致采購人探索開展集采機構競爭試點模式的意愿不強。

推進集采機構競爭的建議

——健全績效激勵機制。

推動集采機構競爭落地落實，必須健全績效激勵機制，充分調動集采機構的主觀能動性，實現充分市場化。筆者建議，可以從改變集采機構經費保障機制入手，改財政全額保障為差額保障方式，探索實行集采機構收費模式，對集采業務采取財政定額保障，對分散采購業務可以適當收取代理費。

同時，賦予集采機構更多的自主管理權限，允許集采機構自主招聘人員，實行工資績效管理，推動集采機構由“坐等上門”變為主動推介，鼓勵其積極走出去，深入到各級、各地采購單位中，廣泛宣傳機構職能、服務事項、工作流程等，爭取贏得各地、各級采購人對集采機構的認同。

——加強集采機構建設。

集采機構有必要建立健全內部控制管理制度，完善工作機制，從采購需求、采購文件編制、合同標準文本制訂、履約驗收等方面完善操作程序，提高集中采購質量，增強服務意識，提升專業水平，提高采購單位的滿意度。此外，集采機構還要主動接受監督、考核及評價，虛心聽取意見、建議，切實防范廉政風險、法律風險等各類風險。

——統一集中采購目錄與限額標準。

集中采購目錄是集采機構執行采購的指南。筆者建議，在一定行政區劃內實現集中采購目錄與采購限額標準由財政部統一確定并公布，消除各地集中采購目錄及采購限額標準執行不一致的障礙，引導推動集采機構在更大范圍內開展競爭，促進全國統一大市場建設。

——完善技術支撐。

推進各省實現采購平臺一體化設計、一體化建設、一體化管理，真正實現全國政府采購“一張網”。加強各省政府采購平臺的互聯互通、信息共享，推進全流程電子化交易，實現異地遠程開標評審，降低采購人跨區域、跨層級委托集采機構的成本。

——加大政策宣傳。

切實加大政策宣傳力度，積極向采購人、相關監督部門、社會公眾等各方宣傳建立集采機構競爭機制的背景、目標、意義及舉措，爭取各界對開展集采機構競爭的理解與支持，打消采購參與方的顧慮，營造良好的輿論氛圍。

——加強監督考核。

相關部門要加大對集采機構的監督檢查及考核評價力度，構建協同監管機制，發揮監管合力，促進集采機構規范化、專業化發展；要健全監督管理機制，優化考核評價內容，推動集采機構由“只求工作過得去”變為“要求工作過得硬”；要加大對集采機構的審計監督力度，切實防范化解風險；要加強對集采機構及其工作人員的監督，促進集采機構積極開展廉政建設，防范廉潔風險。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。