構(gòu)建跨區(qū)域跨部門的政府應(yīng)急采購機制

【聚焦應(yīng)急采購】

構(gòu)建跨區(qū)域跨部門的政府應(yīng)急采購機制

■ 黃民錦

黨的二十大報告指出，要完善國家應(yīng)急管理體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力。筆者認(rèn)為，構(gòu)建跨行政區(qū)域和跨部門的政府應(yīng)急采購機制，是有效防范和應(yīng)對各類重大風(fēng)險挑戰(zhàn)的有效舉措，是適應(yīng)應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是構(gòu)建政府應(yīng)急采購制度的關(guān)鍵點和切入點。

構(gòu)建跨區(qū)域和跨部門政府應(yīng)急采購機制的必要性

“于安思危，于治憂亂。”應(yīng)急物資和裝備的采購是在應(yīng)急管理體系中最為基礎(chǔ)、最為關(guān)鍵的一環(huán)。伴隨著社會流動和區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程的加快，各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)風(fēng)險增多，特別是安全生產(chǎn)、極端天氣、公共衛(wèi)生災(zāi)害、重大環(huán)境污染等突發(fā)事件頻發(fā)，其影響范圍之廣、影響程度之深、情形之復(fù)雜多變前所未有，呈現(xiàn)出由點狀、帶狀快速向面上擴散的態(tài)勢，一個突發(fā)事件往往會引發(fā)一系列衍生事件，超越出單一行政區(qū)域的邊界，從而引發(fā)區(qū)域性、全局性公共危機事件，處置難度大。若僅靠某一行政區(qū)域的應(yīng)急力量和資源，則很難有效應(yīng)對和化解。

就政府采購而言，常規(guī)性的采購適用于《中華人民共和國政府采購法》。管理模式和管理體制是以預(yù)算級次劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，這種管理體制基本可滿足儲備性物資需要。一旦發(fā)生重大或特別重大事故災(zāi)害，憑借儲備的物資和裝備，難以保證高質(zhì)量完成各類應(yīng)急處置任務(wù)。

筆者認(rèn)為，目前集中統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效、跨行政區(qū)域和跨部門的政府應(yīng)急采購機制尚未建立；相關(guān)法律法規(guī)仍處于空白和缺位狀態(tài)；在面對“黑天鵝”“灰犀牛”等各類安全風(fēng)險時，物資保障跟不上，供應(yīng)及時性不夠；區(qū)域性、部門間分割導(dǎo)致應(yīng)急采購物資存在部分閑置、利用率不高等現(xiàn)象；采購信息整合與共享還相對滯后，難以遏制危機的蔓延。

而應(yīng)急采購體系的建立，必須破除常規(guī)采購與應(yīng)急采購之間的銜接障礙，在思路與理念、方法與手段、體制與機制等方面進行改革創(chuàng)新。筆者建議，要確立“大應(yīng)急”理念，擺脫現(xiàn)行應(yīng)急采購“刺激—反應(yīng)”模式，建立以縱向（跨區(qū)域）采購為主，橫向（跨部門）采購為輔，縱向采購與橫向采購相結(jié)合，職能部門合作分工協(xié)作，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，常規(guī)采購與應(yīng)急采購轉(zhuǎn)換順暢的應(yīng)急采購運行機制，實現(xiàn)常規(guī)采購和應(yīng)急采購有序、高效協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，要依法做好常規(guī)采購管理向應(yīng)急采購管理的切換工作。在突發(fā)事件處置完畢后，隨著事態(tài)恢復(fù)正常，要適時完成從應(yīng)急采購管理到常規(guī)采購管理的復(fù)歸。確保在“想在先”上面掌握主動，在“做在前”方面打好主動仗，系統(tǒng)性地提升應(yīng)急采購管理能力，優(yōu)化應(yīng)急采購治理效能。

明確跨區(qū)域和跨部門政府應(yīng)急采購機制的支點

——以管理層級為“基”。

對應(yīng)急采購分級管理、分類施策。根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、類別、危害程度等劃分為中央、省、市三大管理層次。中央政府負責(zé)防范化解全國性、全局性、系統(tǒng)性、跨省（區(qū)）突發(fā)事件風(fēng)險的重大裝備、重要物資采購；省一級政府主要防范化解本地區(qū)、區(qū)域性、局部性突發(fā)事件風(fēng)險，其所需物資采購由省級財政負責(zé)組織；地區(qū)性、局部性突發(fā)事件以市一級政府及所屬財政負責(zé)管理。

——以技術(shù)支撐為“要”。

豐富和創(chuàng)新智能化、數(shù)字化手段，推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)在應(yīng)急采購中的應(yīng)用與推廣，推動線上與線下采購管理的無縫銜接。構(gòu)建一體化應(yīng)急采購管理信息平臺，實現(xiàn)信息發(fā)布、合同簽訂履約、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的數(shù)字化，推動與應(yīng)急部門平臺的互聯(lián)互通、信息共享。

——以采購項目為“根”。

筆者認(rèn)為，常規(guī)采購是常態(tài)，而應(yīng)急采購是例外。打破常規(guī)性采購以預(yù)算管理級次組織采購項目的慣性思維，聚集采購資源，聚合采購力量，實施聯(lián)合采購。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，將同一行政區(qū)域或不同部門的同一采購需求（采購標(biāo)準(zhǔn)相同或相似的采購項目）分類合并，捆綁打包由適宜層級采購主體統(tǒng)一組織采購。此舉可克服小范圍、小區(qū)域、單一部門的應(yīng)急采購“小少弱散慢”的弊端，實現(xiàn)采購項目由小變大，采購力量由弱變強，議價能力由低變高，采購規(guī)模由小變大，進一步降低采購成本，減少采購時間，提高采購效率，形成采購規(guī)模效應(yīng)。

——以制度建設(shè)為“本”。

目前來看，填補法律空白，彌補制度短板是當(dāng)務(wù)之急。2020年，財政部先后印發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》和《關(guān)于疫情防控期間開展政府采購活動有關(guān)事項的通知》兩個應(yīng)急式的規(guī)范性文件，其主要內(nèi)容是對采購信息公開、簡化采購程序作出要求，但對采購方式的適用、救濟渠道與方式等核心問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)未予明確，且適用范圍僅限于新冠疫情期間的采購。

筆者認(rèn)為，在系統(tǒng)梳理現(xiàn)行應(yīng)急采購制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)研究構(gòu)建我國應(yīng)急采購法律法規(guī)體系，加快推進應(yīng)急采購法治化進程。現(xiàn)階段，應(yīng)先提升應(yīng)急采購的法律位階。以新增法規(guī)的形式，構(gòu)建應(yīng)急采購采購政策可對接、采購程序可共行、采購規(guī)則可共依、采購結(jié)果可共用的新型聯(lián)合采購機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)、部門間應(yīng)急采購制度的統(tǒng)一、規(guī)則的互通和執(zhí)行的互助，提升同一區(qū)域內(nèi)、不同部門之間應(yīng)急采購的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。筆者建議，制定應(yīng)急采購管理辦法，明晰應(yīng)急采購定義，明確跨行政區(qū)域和跨部門的政府應(yīng)急采購機制要求，明確應(yīng)急采購立法宗旨、應(yīng)急采購管理體制、適用范圍、規(guī)范對象、采購方式、信息發(fā)布、供應(yīng)商維權(quán)途徑、合同簽訂履約、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容，并以部門規(guī)章的形式頒布實施，使應(yīng)急采購有法可依，有章可循，同時便于監(jiān)督檢查。

——以高效采購為“魂”。

迅速、便捷、高效是應(yīng)急采購的生命線，也是跨區(qū)域和跨部門政府應(yīng)急采購制度設(shè)計的出發(fā)點和落腳點。在適應(yīng)應(yīng)急采購的特殊性并確保信息公開的前提下，以最重要、最經(jīng)濟、最有效為目標(biāo)，完善應(yīng)急采購供應(yīng)機制，盡可能簡化采購流程，并借助云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)工具，及時識別、判斷采購需求、采購構(gòu)成，統(tǒng)計采購數(shù)額，準(zhǔn)確、高效地完成應(yīng)急采購活動。

（作者系第五屆全國預(yù)算與會計研究會個人理事）

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