漫談政府采購協會的定位與發展（上）

【探討與爭鳴】

漫談政府采購協會的定位與發展（上）

■ 宋軍 邵睿

政府采購協會的成立對推動政府采購制度改革、規范政府采購工作、營造良好的營商環境具有一定的現實意義。但由于多種原因，目前政府采購協會的地位有些尷尬，其作用難以充分發揮，特別是在2016年全國性行業協會、商會、學會清理后，不少政府采購協會辦成了采購代理機構協會。有些協會的會員大多是采購代理機構，會長、副會長也大都由采購代理機構的人員擔任。筆者認為，如果按目前這種模式發展，政府采購協會將進入一個誤區，使得政府采購協會變成了局限在代理環節的一個行業自治組織。那么，政府采購協會應該是一個什么樣的行業協會？它的服務宗旨和職責是什么？今后該如何發展？

誰最該成為政府采購協會的會員

誰最該成為政府采購協會的會員？也就是說，誰最該在政府采購協會中“唱主角”？這就關系到政府采購協會的組織結構問題。政府采購協會的組織結構是會員制，最高權力機構是會員代表大會，理事會是會員代表大會的執行機構，理事會選舉產生會長、副會長、常務理事和秘書長，常務理事會對理事會負責，實行會長領導下的秘書長負責制，在會員代表大會閉會期間領導協會開展日常工作。

筆者認為，從市場主體因素來看，政府采購協會的會員應該是采購人和供應商。

我國《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十四條規定，政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等。按現行法律規定，采購代理機構是政府采購當事人，但按照《政府采購法》的理解和委托代理的理論，采購代理機構充其量只是一個參加人而非當事人。此外，兩份《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》均將采購代理機構從當事人的地位中移出，并將其劃定為其他參加人范疇內。也就是說，在政府采購活動中，從市場主體因素來看，采購人和供應商是買賣雙方，其余人員都是為之服務的或依附于政府采購當事人的其他參加人。因此，政府采購當事人只有采購人和供應商，而采購代理機構屬于其他參加人，在政府采購活動中只是一個中介組織。

由于采購人的特殊地位，有關部門規定，不允許采購人以單位名義加入行業協會、商會、學會等，因此，目前政府采購協會的主要當事人即采購人嚴重缺位（有些省市是在清理后退出的）。同時，集中采購機構也因其參公單位性質沒有加入政府采購協會。這些都導致出現了主人（采購人）不在場，而主人的被委托人（采購代理機構）卻入場且成了“主力軍”的現象。

從交易規則的范疇來講，交易規則的制定和遵從主要是采購人和供應商。

行業協會的最大特點是行業自律。筆者認為，在政府采購協會中，最該遵從法規和自律的是采購人和供應商。依據矛盾論的觀點，采購人和供應商是政府采購活動中主要矛盾的主要方面，只有抓住了主要矛盾的主要方面——采購人和供應商，那么主要問題就解決了，而采購代理機構及其他政府采購參加人都是次要問題。

作為一個行業協會，其會員或會員單位應該是該行業的當事人和主要參加人。筆者認為，政府采購的當事人是采購人和供應商，他們應該是政府采購協會的“主角”，其次才是與政府采購活動有關的相關人員即其他參加人。因此，政府采購協會的會員或會員單位應該是采購人（包括部門集中采購機構）、供應商、采購代理機構（包括政府采購咨詢機構、投標代理機構、政府采購績效評價機構等）、評審專家（包括咨詢專家）、政府采購研究機構及人員等。

此外，隨著我國加入《政府采購協定》（以下簡稱GPA）談判進程的加快，我國采購人的范圍將會擴大。國有企業作為采購實體，也會成為政府采購當事人。換句話說，國有企業既會成為采購人，有時也會成為供應商，他們會在采購人和供應商之間進行角色轉換。

政府采購協會的宗旨

行業協會是社會中介組織，它的產生和發展是社會分工和市場競爭日益加劇的結果，反映了各行業的自我服務、自我協調、自我管理的需要。因此，有必要對政府采購協會的宗旨進行科學合理地定位。

筆者按照自身對政府采購和行業協會職能的理解，認為政府采購協會的宗旨應為服務政府采購，研究政府采購。

所謂服務政府采購，就是服務整個政府采購。政府采購雖然屬于一種交易活動，但又不全是單純的交易活動，更不是一個只有委托交易的行為和過程，它不僅具有管理屬性，而且還有政策目標和附加功能等。因此，政府采購協會應服務于政府采購當事人和其他參加人。

目前，有些政府采購協會的市場主體不在場，其政府采購協會的宗旨很有可能出現偏離。從經濟學的角度來看，如果政府采購行業協會只有采購代理機構，那么其大概率會站在自己的立場上去思考問題，畢竟采購代理機構是營利性企業，而唯利是圖和規范管理永遠是博弈的兩方。如此一來，這并不利于政府采購協會的健康發展。

所謂研究政府采購，就是研究政府采購的發展規律，最終服務于政府采購。研究政府采購就必須研究政府采購的全流程、全周期、全壽命，包括政府采購的理論基礎、原則與特征、采購預算管理、交易規則、合同屬性、救濟機制、例外條件等。特別是對GPA、國際經濟組織政府采購規則以及各國政府采購法規的研究，更應成為政府采購協會工作的重點。

綜上所述，筆者認為，僅有采購代理機構會員的政府采購協會是遠遠不夠的。

（作者單位分別為中南財經政法大學中國政府采購研究所、湖北省荊門市政府采購辦公室）

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