以制度創新推進集采機構競爭機制的構建

【大咖暢談集采機構競爭】

以制度創新推進集采機構競爭機制的構建

■ 黃民錦

競爭是市場經濟的天性，也是政府采購制度設計的靈魂要素。在集中采購機構（以下簡稱集采機構）中引入競爭機制，充分發揮“鯰魚效應”，不僅是政府采購制度的本質要求，而且是促進集采機構規范化、專業化、精細化管理，提高其服務質量的有效手段。

現實基礎：實踐與問題同在

自從《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規定可設立集采機構以來，基于集采機構應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效益更高、采購質量優良和服務良好的法律要求，能否以立法形式建立集采代理業務壟斷的“熔斷機制”，以及集采機構如何構建競爭機制，一直是極具討論性的話題，備受社會關注。

筆者發現，廣東省是我國率先試行集采機構競爭機制的省份，之后上海、浙江、山東、吉林等省市也進行了積極探索。總體而言，對于構建集采機構競爭機制這一問題，雖已開始“破題”，但因制度建設尚在完善之中，還存在對競爭機制構建重視程度不夠，試點地區少且進展緩慢，采購人積極性和主動性不高，集采機構內生動力不足，改革效果不明顯等問題，形成了集采機構改革正當性強、理論上可行但實踐效果“骨感”的境地。

可以說，探索集采機構競爭機制的構建已站在了十字路口，是向前推進，還是在原地徘徊不前；是依靠行政力量推進，還是以市場力量為主導，各方觀點不一，爭議較大。

實施環境：機遇與挑戰并存

當前，構建集采機構競爭機制面臨前所未有的機遇。為何這么說？筆者認為，主要有五方面原因。

一是國家重大戰略強力推進與區域合作的興起和發展，為構建集采機構競爭機制提供了基礎條件。近年來，我國相繼出臺了京津冀協同發展戰略、長三角一體化發展戰略等一系列區域重大發展戰略。隨著這些戰略的一步步推進，區域合作運動方興未艾，區域合作形式大大豐富，區域合作地域不斷擴大，區域合作機構趨于健全，為集采機構競爭區域化提供了可靠基礎。

二是針對市場割裂、市場制度性障礙、市場制度性成本等問題，中共中央、國務院在《關于加快建設全國統一大市場的意見》中提出，要從制度建設著眼，明確階段性目標要求，加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環，為集采機構競爭提供了改革的源動力。

三是中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）提出了集采機構轉型命題，為集采機構進行“再造”，改變目前按行政等級和預算級次設置模式，打破現行以行政區域設立集采機構一元化格局提供了法律保障。

四是推行公平競爭審查制度，落實審查主體責任，強化公平競爭理念。可以說，強化競爭政策的基礎地位，為集采機構競爭提供了要素供給。

五是信息化建設的不斷推進，為集采機構競爭提供了技術支撐。一方面，預算管理一體化借助于大數據、云平臺，以項目管理為核心，打破了上下級財政之間、財政（財務）部門與業務部門之間的信息壁壘，為實現采購項目在上下級財政之間以及部門之間集中采購提供了技術支持。另一方面，包括監管機關、代理機構等在內的政府采購各方，都在積極推進政府采購信息化建設。這些都為在全國范圍內構建集采機構競爭機制提供了技術支撐。

與此同時，筆者認為，構建集采機構競爭機制存在的挑戰也不容忽視。

一是制度挑戰。一方面，現行法律尚未正式確認集采機構競爭的做法，即使包括《深改方案》在內的高階文件，也更多是倡導性、概念性、框架性的政策規定。另一方面，集采機構競爭還缺乏系統規劃、整體布局，以及系統性的集采機構整合與改革方案。2009年，國務院辦公廳在《關于進一步加強政府采購管理工作意見》中首次提出了在集采代理業務活動中要適當引入競爭機制，實現集采機構的良性競爭。2015年，財政部在《關于貫徹落實整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案有關問題的通知》中提出，可以引入市場競爭機制，將集采項目擇優選擇委托給上級或其他地區集采機構代理采購。但這兩個文件均未就如何解決集采機構代理本行政區域外的費用分擔等問題提出具體實施路徑或解決方案，后續也未有相應的配套政策出臺。可以說，政策上的不成熟制約了集采機構競爭機制的構建。

二是現實挑戰。一方面，不同行政區劃、行政等級、預算級次的差異，決定了在財力支配水準、業務管理水平、技術支持能力上的不對稱，這些因素制約了集采機構競爭的深入推進。另一方面，集采機構屬地化管理模式，具有典型的轄區性特征，且行政化明顯，導致部分集采機構體制僵化、利益固化、效率不高、服務質量低。同時，法定代理的業務模式限制了其競爭，形成了經費供給“旱澇保收”的局面，加上干多干少一個樣，甚至干得越多，質疑案件越多，從而導致集采機構競爭缺乏內生動力。此外，部分地方對集采機構競爭機制的重視程度不高，存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象，加上中央和地方之間、地方與地方之間在集中采購目錄方面存有差異，導致集采機構競爭的實操性不強。

筆者認為，當前構建集采機構競爭機制所面臨的機遇與挑戰，解構了傳統的集采機構設立模式，因此，集采機構管理體制必須“再造”。

拓展思路：筑牢制度之本 彰顯競爭之力

制度事關全局和根本。筆者認為，在集采機構競爭機制構建過程中，主要問題是制度創新性不強，而創新是第一動力，因此，構建集采機構競爭機制，必須要向最難處（制度建立與完善）發力，向最關鍵處（集采機構管理模式）推進。

一是明確改革方向，優化競爭生態。政府采購兼具行政與市場兩大屬性，決定了集采機構競爭機制要循著行政與市場兩個路徑展開。行政力量是軸心力量，市場力量是主體力量，兩種力量構成整體力量，協同發力。行政力量與市場力量相互作用、相互支持、相互補充，相輔相成，共同發揮作用，缺一不可。既要發揮好市場在資源配置中的決定性作用，也要發揮好政府的政策引領作用，激發市場和集采機構活力。同時，還應看到，行政力量無法解決委托代理的困境，集采機構的自利思維決定了市場力量在集采機構競爭機制中的重要作用。

二是強化政策引導，推動制度創新。一方面，修訂和完善相關法律法規。在立法上，要明晰界定集采機構的性質、職能定位，核心是去行政化，增強其競爭性，回歸集采機構非盈利事業法人的法律地位。筆者建議，可以在《政府采購法》中明確集采機構的設立不再以行政區域為主導，而是以競爭性為導向。同時，增設集采機構競爭機制的法律條款，允許跨行政區域設立集采機構。另一方面，制定配套的政策文件。當務之急是制定具體的改革實施方案，其主要內容包括但不限于工作目標、工作機制、適用范圍、工作程序、責任主體、試點要求、成本補償、監管體制等，明確集采機構競爭機制的內容、標準、條件、方式等。

三是整體規劃，試點先行。集采機構的管理模式是構建其競爭機制最為關鍵的一環。

要堅持頂層設計與實踐相結合。筆者認為，集采機構競爭機制的核心，是通過頂層設計構建一套行之有效的管理體制、運行機制。通過頂層制度的設計，降低市場競爭成本，以系統規劃進行通盤考慮和整體部署，推動集采機構競爭取得實質性進展。具體來看，可以在中央和省級層面著手集采機構競爭機制的設計架構和規劃。以國家重大戰略聯動為引領，整合優化集采資源配置，“再造”集采機構模式。通過跨區域或以省為基礎，組建集采集團，即在中心城市集群設立獨立核算的分支機構，以有效解決業務經費及資金補償問題，打破“吃大鍋飯”的現象。

要抓好試點工作。其一，不斷豐富實踐創新成果，認真梳理總結試點地區具有可推廣價值的經驗和做法，提煉和總結集采機構競爭實踐的規律性成果，把實踐經驗上升為制度設計，作為工作部署、工作規劃、改革措施的參考與借鑒。其二，選擇社會經濟發展水平及管理水平較高的地區開展試點，以發揮其示范性、帶動性作用。例如，可以賦予珠三角、長三角、京津冀等區域在集采機構設立模式先行先試的政策優勢，作為構建集采機構競爭機制的突破口。其三，各省可以在通用性、常規性項目中開展集采機構競爭試點工作，在取得經驗后逐步擴大試點范圍。

四是確立激勵導向，增強改革動力。能否有效地激勵集采機構，對于構建競爭機制具有重要的意義。有必要緊緊抓住市場化這個關鍵，以利益為誘導，以激勵為目標導向，從而構建集采機構競爭機制。一方面，以績效考核作為集采機構競爭動力的“指揮棒”。將通過競爭取得的采購項目列入集采機構年度考核事項與個人績效考核事項，并設置較高的分值。另一方面，建立利益補償機制，即以區域間資金共補（補償）、人才培訓、信息系統搭建等方式，解決集采機構跨行政區域代理業務所帶來的成本問題。

五是促進集采機構數字化轉型，提升集采機構服務能力。以網絡化、智能化手段實現集采機構代理業務全流程、全鏈條的線上服務。構建跨區域數字化、智能化的集采機構信息管理平臺，實現全國一體化建設。統一制定集采機構服務標準，并全力推行。圍繞履職盡責的知識體系，培養集采機構能夠適應競爭機制要求的高素質、復合型人才隊伍。

六是制定全國統一的集中采購目錄，實現集采“車同軌”“書同文”。經過20多年的實踐，政府采購制度日益完善，為實現集中采購目錄全國統一奠定了良好的基礎。此外，對于地區間財力差異化問題，可用限額標準來“熨平”。

任何制度都蘊含著價值理性和工具理性。競爭帶來效率的提高，這是創新集采制度的價值所在，也是激活集采機構持久動力的源泉所在。制度創新在構建集采機構競爭機制中具有重要作用，筆者期待所提出的上述改革建議能為相關部門構建集采機構競爭機制提供些許新思路。

（作者系第五屆全國預算與會計研究會個人理事）

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