探尋優化營商環境的方案和路徑

【聚焦營商環境新指標】

探尋優化營商環境的方案和路徑

——由世行營商環境新指標引發的思考

■ 蔡秀云 朱永興

前不久，世界銀行發布了新的營商環境評估體系，其中涉及不少政府采購的新指標。縱觀這些新變化，筆者分析認為，由于政府采購會對私營部門的發展產生直接影響，因而在對私營部門發展的商業環境進行定量評估時，政府采購便成為評估的重點。要進一步優化營商環境，促進經濟高質量發展，必然要求我們深入把握政府采購發展的新情況、新動向，細致總結政府采購實踐發展的新思路、新方法，在重新認識政府采購中的價值、成本、中小企業政策、創新政策和競爭機制的基礎上，探尋優化營商環境的方案和路徑。

重新認識政府采購中的價值

不同于私營部門或者家庭的采購行為，政府采購不僅需要考慮財務價值，而且更需要關注對預算績效和經濟績效的考核。政府采購所追求的價值可以概括為PBV，即預算績效（Budget Performance）、經濟效益（Economic Benefits）和會計價值（Accounting Value），其背后的邏輯是在對政府采購行為進行規劃和評估時，如何在財政核算的績效優先和會計核算的成本優先之間進行取舍的問題。

績效優先遵循物有所值（Value for Money）原則，即成本收益原則，其中的成本是指采購物品在生命周期內發生的一切費用減去殘值，而對收益的理解則存在分歧。歐美發達國家認為，收益是狹義概念，即資金的使用效率；發展中國家則認為，收益是廣義概念，即資金使用效率之外的其他福利（如產業的發展、技術的提升）。因此，如何理解績效優先和物有所值原則，應當落腳于政府的職能及其對政府采購行為的定位。

成本優先應當遵循最低標價原則，在此原則下需要重點關注政府采購活動中的低價惡性競爭問題，核心矛盾就是最低標價核算方法的設計。

經濟效益是預算績效和會計價值的權衡（Trade-off），遵循經濟效益高于低價策略原則，強調預算績效要優先于會計價值。在政府采購的理念宣傳和實踐中，應由單純強調提高財政資金支出效率目標向財政支出的績效管理轉變。因此，在進行價值判斷時，政府采購應當更加注重預算績效、經濟效益高于會計價值的原則。

具體而言，應當繼續堅持和完善政府采購的績效導向，綜合運用低價優先的交易規則，研究適用最低價中標的采購場景和范圍，按照高質量發展的工作要求，著力推進優質優價采購。

重新認識政府采購中的成本

《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）第二十一條規定，“采購人認為有必要考慮全生命周期成本的，可以明確使用年限，要求供應商報出安裝調試費用、使用期間能源管理、廢棄處置等全生命周期成本。”盡管全生命周期成本一詞早已耳熟能詳，也有采購人嘗試將其引入項目實踐中，但這是這一概念第一次出現在我國政府采購法律法規體系中。全生命周期成本概念最初是指產品在有效使用期間所發生的與該產品有關的所有成本，包括產品需求論證到開發研制、生產制造、采購使用、運行維護以及報廢處理成本。

在政府采購中的全生命周期成本原則，需要從流程管理和成本定義兩個角度來理解。前者可以理解為從需求管理、組織采購、合同履行、運行維護到產品報廢處置（或采購服務到期）的全過程中所有支出費用的總和。其中，需求管理部分相對較為復雜，包括采購需求確定、采購實施計劃編制、風險控制管理等流程。采購需求確定的流程又涵蓋編報預算、開展需求調查、確定需求等環節。

而在政府采購的全生命周期成本組成中，顯性的最高成本在于標的成本和運維成本。但如果前期需求調查工作做得不充分，就會導致采購需求和評審因素設置不完整、不合理，影響采購結果，進而影響合同履行、運行維護和最終報廢等后續流程產生的成本。筆者認為，政府采購有較強的蝴蝶效應，因此，要控制政府采購全生命周期成本，最重要的環節在于前置環節，而不是顯性成本最高的環節。

成本均不考慮時間成本，這是在政府采購項目全生命周期成本研究中值得注意的點。因為不同于經濟領域，政府采購的成本主要考慮的是節約財政資金以實現物有所值的目標，所以在此過程中涉及的時間成本僅體現為工作效率，因而在實踐中可能會出現利用項目需求中未提及的潛在需求漏洞低價謀取中標（或成交），之后通過抬高配件供應或維修服務價格的方式來謀取收益，從而導致采購人的項目成本大幅提高。

此外，與經濟學不同，政府采購的全生命周期成本不考慮貨幣的時間價值，這與政府采購的價值判斷使用的原則是一致的。無論是分析政府采購的價值還是成本，其落腳點都是節約財政資金、提高財政資金使用的績效。從這一角度看，政府采購的價值考量和成本考量是一體兩面的問題。

重新認識政府采購中的中小企業政策

保護和發展中小企業，既是國內外政府采購活動公認的原則之一，也是我國經濟社會發展的一項基本制度。

以美國為例，美國政府要求其聯邦采購辦公室每年要設立一個各政府機構在采購中必須達到的小企業中標比例，而近年來這一比例通常在26%左右。除此以外，美國政府還會采取四項舉措保護和發展中小企業：一是預留合同。規定一定數額的項目自動預留給小企業，或在任何采購方式下都僅允許小企業參與。二是價格優惠。在預留合同之外的小額項目中，小企業參與投標享受額外價格優惠，優惠幅度每年由商務部制訂。三是合同分包。由于美國政府采購復雜程度越來越高，因此美國成立小企業局參與投標，并在中標后將合同分包給小企業。四是直接采購和強制分包。前者規定在一定數額以下的合同直接委托小企業承攬；后者要求對于一定規模的項目，成交供應商必須將其分包給小企業。

基于美國經驗，我們可以在以下四個方面保護和發展中小企業：一是中小企業的認定。參考美國小企業的分類，除按照不同的行業由工業部門協同制定外，還有按照項目實行地、小企業的擁有者（如婦女、退伍老兵、殘疾人）進行劃分，這就使得中小企業參與原則與打破地域保護、社會發展目標等其他原則相結合，實現了“一石多鳥”。二是明確合同拆分的金額標準或比例。三是對參與分包的中小企業進行法律法規方面的合規性培訓，從而提高企業的合規性水平，從源頭上降低采購違規的發生概率。以北京市為例，北京市政府采購部門還可以利用自身的國際視野帶動本地區企業熟悉國際政府采購的原則和法律法規，為其開拓海外市場奠定智力基礎。四是切實保障款項支付。一方面，確保項目資金有保障。政府采購項目應嚴格按照批準的預算開展，杜絕無預算、超預算開展采購活動。另一方面，確保合同支付有保障。采購人應嚴格遵守相關規定，按時足額支付中小企業款項。鼓勵采購人適當縮短對中小企業的支付期限，與中小企業在政府采購合同中約定預付款事項、提高預付款比例。

重新認識政府采購中的創新政策

保護和發展中小企業這一制度的本質是出于國家基本制度和戰略需要，對特定利益群體采取優惠性和支持性舉措的政策設計。

以北京市為例，既符合上述兩點又具備探索條件的領域就是促進“專精特新”企業的參與。據工業和信息化部的數據顯示，截至2022年5月，我國已有省級“專精特新”中小企業4.8萬余家，入庫企業11.7萬家，還有三批共計4762 家國家級“專精特新”的“小巨人”企業和848家制造業單項冠軍企業。

北京市作為我國的科技創新中心，且隨著紓解非首都功能區政策的實施，北京市傳統工業生產功能正在被弱化，因此，支持“專精特新”企業的發展更能發揮北京市利用政府采購促進我國經濟實現高質量發展的積極作用。

筆者認為，在具體實施方案的選擇上，可以對“專精特新”企業參與政府采購給予報價優惠；對一些政府采購項目實行合同預留（如美國不超過1萬美元的小額政府采購合同給予小企業）；對重大建設工程項目實施合同拆分；對中標企業提供貸款擔保；對研究開發合同，實施前期資金補助制度等。

重新認識政府采購中的競爭機制

促進政府采購活動中的競爭機制，可以從以下兩方面入手：一是合同分包制度。科學的分包機制可以促進良性競爭，打破區域壟斷以及保護壁壘，扶持中小企業；而不科學的分包機制則會引發政府采購活動爭議情況的發生，影響采購活動的效率，增加采購成本甚至導致采購活動的中斷。因此，需要結合對特殊企業的扶持政策，完善科學的合同分包機制。二是集中采購制度。深入開展集中采購機構競爭試點工作，研究集中采購機構競爭的激勵和考核機制，打破集中采購機構業務范圍主要按行政隸屬關系劃分的格局。

而想要科學實施以上制度就需要完善相應的基礎設施。一方面，要培育高質量的擔保市場。政府采購的生命線之一就是采購雙方的信用，而企業的信用水平一直是制約其市場參與的重要因素之一。以北京市為例，它擁有豐富的人力資本積累和智力支持，可以為我國擔保市場的發展與完善發揮積極作用。就政府采購而言，試點初期可以采取政府指定擔保機構，最終再逐步走向市場配置。

另一方面，要完善政府采購電子化的相關法律法規和采購平臺。在法律法規方面，可以在政府采購法中補充電子化采購方面的內容。比如，電子簽章、電子認證等問題。在采購平臺方面，雖然我國很多地方已進行了豐富的探索，浙江等地甚至已探索到集成和區域統一的階段，但政府采購電子化平臺并未擺脫分散化管理的窠臼，如政出多門、信息泛濫的問題尚未得到徹底解決。因此，筆者建議，為了實現數據集中、信息集中和管理統一，地方可以總結自身經驗，配合相關部門建立全國統一的采購平臺，集成相關網絡、軟件和配套硬件設施，形成政府采購電子化網絡。

（作者分別為首都經濟貿易大學財政稅務學院教授、中國財政科學研究院博士研究生）

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