趙建新：政府采購應逐步走向公共采購

趙建新：政府采購應逐步走向公共采購

——談政府采購在公共服務體系中的作用

■ 趙建新

我國政府采購制度是隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的不斷完善和政府職能轉變而逐步確立并推行開來的，這是由經(jīng)濟基礎決定的，該制度的發(fā)展也必然受經(jīng)濟基礎的影響和調整。當前，國際上一些先進管理理念正在逐步被我國所吸收和借鑒，公共服務的概念得到了越來越多的認可和應用，對經(jīng)濟改革、社會管理產(chǎn)生了積極推動作用，政府管理理念和管理方式正在迎來一場新的變革。其中政府采購作為公共財政建設的重要組成部分，在這場新的變革中應當怎樣發(fā)揮好應有作用，是現(xiàn)階段必須研究和思考的一個新課題。

1、政府采購是公共服務的具體內容之一

公共服務是新時期公共行政和政府改革的核心理念。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利，代表了政府職能轉變的新方向。而政府采購作為公共財政體系的一部分，其本身就是公共服務的具體內容之一，符合公共服務的基本特征。

一是以合作為基礎。《政府采購法》規(guī)定政府采購合同適用于《合同法》，這表明按照法律規(guī)定，政府作為購買方與企業(yè)等市場主體之間形成了平等主體地位的民事法律關系。這應當是基于社會主義市場經(jīng)濟法則形成的一種合作關系，改變了過去行政性合同的強制性，更多地體現(xiàn)了市場資源的合理配置。

二是強調政府的服務性。政府采購是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度,是一種政府行為。政府采購制度建立的初衷是要形成一種公開透明、良性競爭的市場環(huán)境，其根本體現(xiàn)的是政府的一種服務屬性。服務對象即為采購人、供應商以及相應的其他市場主體，服務質量的高低直接影響政府形象、影響制度推進。

三是強調公民權利。公民權利的實現(xiàn)基礎是社會公共利益能夠切實得到有效保障。維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益是《政府采購法》的立法宗旨。政府采購制度要切實保障的就是一種公共利益，是保障公民權利的集中體現(xiàn)。

2、政府采購在公共服務中的作用

在明確政府采購應當歸屬公共服務體系后，就要看政府采購在其中應當發(fā)揮什么樣的重要作用，這既是對政府采購制度功能的分析，也是對政府采購在公共服務體系中地位的評價。

第一，政府采購有利于公共資源優(yōu)化配置。以財政性資金支出購買的貨物、工程、服務屬于公共資源，必然要求優(yōu)化配置。并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，此類公共資源的范圍將越來越廣，優(yōu)化配置的要求將越來越高。而政府采購正是政府行使資源配置作用的直接手段。其通過法定方式、法定程序將此類公共資源以公開形式實現(xiàn)合理配置，并將公共資源納入市場競爭體系，實現(xiàn)最優(yōu)配置。

第二，政府采購有利于維護市場公平正義。國際經(jīng)驗表明，在市場經(jīng)濟條件下，單純依靠道德自律不能完全杜絕腐敗現(xiàn)象。從市場經(jīng)濟本身的作用來看，在追求利益最大化的過程中是無法保障社會公平的。因此，政府為保障經(jīng)濟社會的順利運行，必須采取一定措施來校正和改善這種分配不公的生產(chǎn)關系。而政府采購就是政府按照公平、正義的原則，從市場上購買公共產(chǎn)品和服務，并將其應用于開展政務活動和向社會提供公共產(chǎn)品，同時還具有扶助弱勢群體、進行社會保障，從而調節(jié)收入分配，以實現(xiàn)社會的公平與正義。

第三，政府采購有利于促進經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展。在市場經(jīng)濟中，經(jīng)濟穩(wěn)定包含著充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、國際收支平衡和產(chǎn)業(yè)結構合理等多重含義。為實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展，政府需要應用包含政府采購在內的多種宏觀經(jīng)濟政策手段作為杠桿，糾正市場失靈、調節(jié)財政支出、保護民族產(chǎn)業(yè)、維護市場秩序，實現(xiàn)保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長的目標。

3、必須對政府采購制度進行改革

《政府采購法》實施以來，我國政府采購事業(yè)發(fā)展迅猛，采購規(guī)模保持了53%的年平均增長率，法律法規(guī)體系不斷健全，逐步走向科學化、法制化管理軌道，我們用10多年的時間走過了西方國家200多年的政府采購制度發(fā)展之路。但我們必須清醒地認識到，我國的政府采購制度仍處在初級階段、探索階段和完善階段，政府采購制度的功能作用還沒有真正完全發(fā)揮出來，在發(fā)展中還暴露出一些制度上、機制上的問題，同公共服務的新理念還有一定差距，這就要求我們必須堅持制度改革，讓政府采購逐步走向公共采購。

第一，正確看待改革和發(fā)展中的問題。前段時間，政府采購領域被媒體披露出一些問題，如采購價格高于市場價、購買高檔產(chǎn)品等。雖然這些問題反映了政府采購工作還存在一些不足，但從另一個側面可以反映出，正是由于實行了政府采購，才會促使市場信息公開透明，才會將這些問題充分“曬出來”。如果歷史倒退到政府采購制度實施前，沒有政府采購信息公布的基本制度，也許就不會掀起如此“波瀾”。因此，當前政府采購制度在維護市場公平正義方面發(fā)揮的作用應當?shù)玫娇隙āＭ瑫r，更要正確看待這些改革和發(fā)展中的問題，決不能因噎廢食、全盤否定政府采購改革成果。

第二，探索完善符合公共服務理念的政府采購工作體制。一方面，建立“大集中小分散”的政府采購新格局。現(xiàn)階段，我國政府采購的組織形式是集中采購和分散采購相結合，但這種“半集中半分散”的采購形式，其規(guī)模效應還不夠突出，直接導致政府采購在優(yōu)化資源配置、增強經(jīng)濟調控能力等方面的作用發(fā)揮還不夠明顯。《政府采購法》的立法宗旨以及政府采購制度改革的目標都是要改變原預算體制下采購單位自主采購的局面，實行部門預算、集中采購。在政府采購制度試行初期，集中采購工作的開展為政府采購制度的推行起到了積極的推動促進作用，其功能作用得到了有效發(fā)揮，受到了社會各界的普遍認可。實踐中，無論是在采購規(guī)模、采購范圍上，還是在政策落實、宏觀調控、社會影響以及制度、操作成熟度等方面，集中采購的優(yōu)勢都是分散采購與社會中介無法比擬的。因此，隨著公共服務體系的建立和政府采購制度改革的不斷深入，將“半集中半分散”調整為“大集中小分散”的政府采購新格局已勢在必行。另一方面，建立“小政府大市場”的公共采購新體系。我們現(xiàn)在所執(zhí)行的政府采購工作體系，從主體上看包括監(jiān)督部門、采購單位、集中采購機構、其他采購代理機構、評審專家、供應商等一批政府采購管理者、監(jiān)督者、組織者和參與者，從制度設計的角度看，其相互監(jiān)督、相互制約的作用毋庸置疑，但容易造成環(huán)節(jié)過多、多頭管理、效率偏低、缺位越位等一系列阻礙公共服務目標實現(xiàn)的消極現(xiàn)象。為了切實解決這些體制上的障礙，就必須切合實際、深化改革，按照政府職能轉變的思路，在政府采購領域推進“小政府大市場”建設。

一是改革完善工作機構。在借鑒韓國和我國香港特別行政區(qū)政府采購先進經(jīng)驗的基礎上，結合當前國內政府采購發(fā)展現(xiàn)狀，組建公共采購局，明確承擔集中采購工作的執(zhí)行和政府采購政策的落實，形成上下級指導關系的系統(tǒng)化管理模式。

二是明確法律關系。堅持政府采購工作的專家評審制度，進一步明確評審專家的權利義務。轉變以采購人定市場的舊格局，將眾多的采購單位從頻繁的市場交易環(huán)節(jié)剝離出來，明確公共采購局代表同級政府與中標供應商簽訂政府采購合同，實現(xiàn)環(huán)節(jié)精簡、權責對等。制定公共產(chǎn)品和服務的配置標準，強化統(tǒng)一配置，優(yōu)化利益調整。

三是促進市場壯大。通過建立健全政府采購工作程序，充分實現(xiàn)公開透明，推行市場準入制度，廣泛吸納優(yōu)秀企業(yè)，積極培育良性競爭的市場環(huán)境，促進政府采購大市場的形成。

四是強化監(jiān)督體系。進一步加大財政、審計、監(jiān)察部門對政府采購活動的監(jiān)督力度，轉變“手把手”的監(jiān)督方式，把握關鍵環(huán)節(jié)、重點部位，加大日常監(jiān)管，充分運用社會監(jiān)督力量，有效保障“陽光采購”。

第三，充分發(fā)揮好政府采購制度的政策功能。總的說來就是要抓好“四條路徑”、實現(xiàn)“三個轉變”。

“四條路徑”就是要結合現(xiàn)階段政府采購工作實際，找準發(fā)揮政府采購政策功能的有效途徑。一是促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。嚴格按照節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品目錄要求進行采購，在采購文件、評分辦法中予以體現(xiàn)，促進實現(xiàn)環(huán)境壓力向發(fā)展動力的轉化。二是促進和激發(fā)中小企業(yè)、民營經(jīng)濟的活力。積極幫助參與政府采購活動的中小企業(yè)、民營企業(yè)拓寬融資渠道，建立健全政府采購扶持中小企業(yè)小額貸款運行機制，解決企業(yè)融資難的問題。三是促進高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政府采購過程中對于技術鏈條或產(chǎn)業(yè)鏈條的高端產(chǎn)品應當給予一定的政策扶持，促進加快引進和研發(fā)先進技術。四是促進新能源、新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極推行高效能產(chǎn)品政府采購，為采購單位在利用或使用太陽能、風能、不銹鋼等新能源、新材料方面提供信息咨詢與推介服務。

“三個轉變”就是要通過進一步完善基礎建設和充分發(fā)揮職能作用，在政府采購事業(yè)發(fā)展中實現(xiàn)階段性轉型，即實現(xiàn)由過程管理向績效管理的轉變、由單一經(jīng)濟性目標向多元政策性目標的轉變、由制度探索階段向可持續(xù)發(fā)展階段的轉變，最終實現(xiàn)促進公共服務、引領政策導向、發(fā)揮財政效益、助推經(jīng)濟增長的根本目的。(作者系山西省省級政府采購中心黨組書記、主任)