【關注扶持中小企業新政專題】

對于日前出臺的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，業內專家表示---

扶持政策兼具可操作性和前瞻性

本報記者 趙輝

2011年歲尾，承載眾多期望的政府采購扶持中小企業政策終于由理論探討步入了實踐層面。

由財政部、工業和信息化部發布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規定，通過采取預留采購份額、評審優惠、鼓勵聯合體投標和分包等措施，提高采購中小企業貨物、工程和服務的比例，促進中小企業發展。《暫行辦法》甫出，引發了社會的廣泛關注。政府采購業內專家在接受記者采訪時普遍表示，該《暫行辦法》不僅出臺及時，措施具體，且在政府采購實踐中具有較強的可操作性。

亮點較多，可操作性強

在認真研讀過《暫行辦法》后，上海財經大學公共經濟與管理學院教授劉小川對記者表示，對于該辦法各界人士期盼已久，“此前，政府采購促進中小企業的相關內容比較籠統，中小企業并不能從中真正得到優惠，此次出臺的《暫行辦法》做出了不少硬性規定，將確保中小企業拿到訂單。”

南開大學法學院教授何紅鋒在接受記者采訪時表示，在以往的政府采購實踐中，以注冊資本金、資產總額、營業收入等作為投標條件非常常見。如以限定注冊資本金的采購要求而言，直接抹殺了中小企業參與政府采購競爭的機會。《暫行辦法》拆除了限制中小企業公平參加政府采購競爭的最大障礙。

在《暫行辦法》中的各項具體措施中，有關預留采購份額的措施頗為引人注目。該辦法提出，面向中小企業采購的預算應當占政府采購項目預算總額的30%以上。為了突出對小型和微型企業的扶持，在面向中小企業采購的政府采購項目預算中，預留給小型和微型企業的不能低于60%。劉小川表示，以2011年預計我國超過1萬億元的政府采購規模來看，如果30%預留給中小企業，金額就達到3000億元，這將對促進中小企業發展起到積極作用。西北政法大學歐盟法研究中心主任楊蔚林也認為，預留份額的措施是保證中、小、微型企業能夠進入政府采購市場的前提，這屬于一種強制性市場份額配置，表明了我國政府采購政策對中小企業的高度關注。

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇表示，該辦法特別值得一提的是，有關小企業不得向大企業分包政府采購合同這一規定具有較強的前瞻性。“在政府采購制度較為完善的美國曾發生相關案例，即利用政府采購對小企業的優惠政策將合同分包給大企業，而美國這方面的相關法律法規還未出臺。因此，我國在制定這一辦法時體現了比較超前的意識。”

相關措施需在實踐中進一步細化

針對《暫行辦法》提出的多項鼓勵中小企業參與政府采購的措施，專家普遍表示扶持中小企業的政府采購政策目標已從“懸空”狀態向操作層面落實，但相關措施還需進一步細化。如三成預算留給中小企業需要在實踐中進行具體化。劉小川舉例說，有的采購人如交通部采購的是整體的大項目，在執行這一措施上可能需要進一步明確預留方式。他提出，一方面可以考慮根據項目劃分比例，比如整體項目可以適當降低比例，分散項目提高比例，另一方面可根據不同部門的特殊情況設置不同的面向中小企業的比例。

相關數據顯示，我國99%的企業都是中小企業。“如果99%的企業都在扶持的范圍或許就失去了意義。”趙勇表示，工信部出臺的中小企業劃分標準技術性比較強，引入小微企業的概念也很符合實際。但扶持中小企業的范圍，即在某一行業有多少企業是受鼓勵的，還有待繼續檢驗及深入研究。

對于非專門面向中小企業的項目，《暫行辦法》要求對小型和微型企業產品的價格給予6%—10%的價格扣除，用扣除后的價格參與評審。何紅鋒表示，在具體采購項目中，價格扣除比例要明確，不應當是區間。至于如何確定具體的比例，應當考慮采購項目的不同企業的成本不同、競爭程度的不同以及扶持的力度。為了突出對小型和微型企業的扶持，價格扣除政策僅適用于小型和微型企業，中型企業不應享受該項優惠政策。

在機制建設方面，《暫行辦法》提到政府采購監督檢查和投訴處理中對中小企業的認定，由企業所在地的縣級以上中小企業主管部門負責。趙勇告訴記者，美國在這方面的工作由專門的中小企業局負責，我國目前尚無權威部門對中小企業開展資格確認工作，“處理投訴中對中小企業認定的工作是由現有的部門還是新建部門來負責？如果是現有部門，在增加了這一新的職能后，其相關機構、人員、能力是否達到政府采購的要求，有待檢驗。”

配套機制建設需完善

在業內專家看來，《暫行辦法》提出的諸多具體措施，也為政府采購配套機制建設提出了更高的要求。

“《暫行辦法》明確了扶持中小企業的新功能，但這項功能和政府采購其他基本功能的關系如何處理？”趙勇認為，從實際情況來看，節資率目標和將30%的合同預留給中小企業所產生的成果之間可能會產生矛盾。這涉及了采購效果評價的問題。“如果‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’地來評價這個問題，就很容易產生對政府采購‘只買貴的，不買對的’的質疑，而事實上，增加一項目標，其采購成本就通常會相應增加。”

劉小川則提出，在執行有關政府采購促進中小企業發展的相關措施中，應把握的原則是：一方面要切實保中小企業得到相關合同，另一方面要防止機會主義和弄虛作假。

多位專家表示，在目前信用體制、法制建設不完善的情況下，我國在借鑒一些發達國家經驗的同時，也要結合自身實際加緊進行包括中小企業數據庫、信用體系等相關配套機制的建設工作。

何紅鋒：鼓勵中小企業參與政府采購落實處

何紅鋒：南開大學法學院教授

在以往的政府采購實踐中，以注冊資本金、資產總額、營業收入等作為投標條件非常常見。如以限定注冊資本金的采購要求而言，直接抹殺了中小企業參與政府采購競爭的機會。“限定注冊資金”是明顯的以“出身論英雄”，在未對企業的產品、服務質量等綜合指標進行考察的情況下，即以“規模小”而予以否定，剝奪其參與競爭的機會，這對中小企業而言是極其不公平的，對整個市場的競爭而言，也是不公正的。采購人“限定注冊資金”往往出于這樣一個目的，即認為提高注冊資金門檻，才能使更多規模大、實力強的企業成為采購供應商，進而保證采購項目的高質量、高效率等，但這并不足以成為在通常的政府采購項目中限定供應商注冊資金量的理由。因為注冊資金的多少與企業產品、服務的質量水平未必成正比。

而《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》第3條的規定，拆除了限制中小企業公平參加政府采購競爭的最大障礙。

該《暫行辦法》的主要規定還在于鼓勵中小企業進入政府采購。鼓勵措施主要有以下3個方面：

一是為中小企業預留采購份額。

為中小企業預留采購份額是各國政府采購普遍的做法。如美國法律規定，聯邦政府采購合同份額的23%必須給予小企業，并要求大企業將政府采購合同份額的20%轉包給小企業。歐盟中小企業中標金額占歐盟政府采購金額約40%。《暫行辦法》規定，負有編制部門預算職責的各部門，在滿足機構自身運轉和提供公共服務基本需求的前提下，應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上，專門面向中小企業采購，其中，預留給小型和微型企業的比例不低于60%。

二是給予中小企業評審優惠。

給予中小企業評審優惠，是另一項行之有效的政府采購鼓勵措施。如世界銀行、亞洲開發銀行都規定對鼓勵中標的企業有一定的評審優惠。

價格評審優惠是最主要的評審優惠。《暫行辦法》要求，采購人及采購代理機構應當在采購文件中做出扶持小型和微型企業的具體規定，對小型和微型企業產品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審。這種優惠措施一般應用于最低評標價法中。因為最低評標價法意味著評標價越低，中標概率越高。當然，在具體采購項目中，價格扣除比例要明確，不應當是區間。至于如何確定具體的比例，應當考慮采購項目的不同企業的成本不同、競爭程度的不同以及扶持的力度。為了突出對小型和微型企業的扶持，價格扣除政策僅適用于小型和微型企業，中型企業不享受該項優惠政策。

三是鼓勵聯合體投標和分包。

即使有以上的鼓勵措施，還是會有大量的采購項目由于要求合同的履約能力較高而使中小企業無法參與。因此，《暫行辦法》還鼓勵聯合體投標和分包。

首先，鼓勵中小企業參加聯合體。中小企業通過組成聯合體參與政府采購，是中小企業成長的主要渠道。《暫行辦法》規定，聯合協議中約定，小型、微型企業的協議合同金額占到聯合體協議合同總金額30%以上的，可給予聯合體2%-3%的價格扣除。聯合體各方均為小型、微型企業的，聯合體視同為小型、微型企業。

其次，鼓勵向中小企業分包。由于我國對組成聯合體參加政府采購有比較嚴格的要求，比較突出的規定是《政府采購法》第24條的規定“以聯合體形式進行政府采購的，參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規定的條件”。因此，很多項目，中小企業無法參與聯合體。而采購項目的分包，對分包商的要求會更低一些。因此，鼓勵中標的大型企業向中小企業分包，也是扶持中小企業的重要途徑。《暫行辦法》規定，大型企業向中小企業分包的金額，計入面向中小企業采購的統計數額。

趙勇：《暫行辦法》體現了超前意識

趙勇：國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長

1、《暫行辦法》的3大亮點

亮點一：此次《暫行辦法》的出臺將扶持中小企業明確為當前政府采購工作的重要目標之一。過去在操作層面，《政府采購法》第九條、第十條中列舉的社會和經濟政策目標一直是懸空的。但由于我國政府采購制度建設起步晚、規模小、相關當事主體認識不到位等原因，將所有社會和經濟政策目標全部實現也是不現實的。此次把扶持中小企業這一目標單獨提出來，并做出具體規定，可以說將扶持中小企業作為了目前各級政府購部門在實際采購中的重要目標，符合當前階段的發展實際，在落實政策功能方面做到了有先有后，有輕有重。

亮點二：《暫行辦法》可操作性較強。體現在6個方面。一是明確了中小企業的認定標準。二是細化了有關對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇的內容。三是引入了預留合同的概念。四是引入了價格優惠的概念。五是在鼓勵中小企業參與聯合體投標方面進行了規定。六是規定了小型、微型企業不得分包或轉包給大中型企業。事實上，以上幾個方面在政府采購實踐中特別是編制招標文件和評標時都具有非常強的可操作性。值得一提的是，有關小企業不得向大企業分包政府采購合同這一規定具有較強的前瞻性。我們知道，在政府采購制度較為完善的美國曾發生相關案例，即利用政府采購對小企業的優惠政策將合同分包給大企業，而美國這方面的相關法律法規還未出臺。我國在制定這一《暫行辦法》時體現了比較超前的意識。

亮點三：提高透明度。《暫行辦法》規定各部門應當每年第一季度向同級財政部門報告本部門上一年度面向中小企業采購的具體情況，并在財政部指定的政府采購發布媒體公開預留項目執行情況以及本部門其他項目面向中小企業采購的情況。這一措施引入了社會監督，提高了透明度。

2、兩方面有待檢驗

一是有關扶持的中小企業范圍。相關數據顯示，我國99%企業都是中小企業。如果99%的企業都在扶持的范圍或許就失去了意義。工信部出臺的中小企業劃分標準技術性比較強，引入小微企業的概念很符合實際。但扶持中小企業的范圍，即在某一行業有多少企業是受鼓勵的，還有待繼續檢驗及深入研究。

二是在機制建設方面，《暫行辦法》提到政府采購監督檢查和投訴處理中對中小企業的認定，由企業所在地的縣級以上中小企業主管部門負責。美國在這方面的工作由專門的中小企業局負責，我國目前尚無權威部門對中小企業開展資格確認工作，那么處理投訴中對中小企業認定的工作是由現有的部門還是新建部門來負責？如果是現有部門，在增加了這一新的職能后，其相關機構、人員、能力是否達到政府采購的要求，有待檢驗。

3、4方面值得關注

一是《暫行辦法》明確了扶持中小企業的新功能，這項功能和政府采購其他基本功能的關系如何處理？比如，原來在各級政府采購部門的年底考核中，節資率是一個重要指標，將來節資率是否還要考核？節資率和扶持中小企業目標的關系如何處理？需要關注。從實際情況來看，節資率目標和合同預留所產生的成果之間可能會產生矛盾，因為一般的采購需要在成本、質量、工期等方面進行權衡，新變量的增加會增加采購工作的復雜程度。新功能對于原有功能的削弱需要進一步考量。

二是對于采購人和采購部門的考核和激勵。在相關認識到位后，政府采購主管部門乃至社會公眾、媒體的評價是否能做到公正、全面，需要關注。否則如果“頭痛醫頭，腳痛醫腳”地來評價這個問題，就很容易產生對政府采購“只買貴的，不買對的”的質疑，而事實上，增加一項目標，其采購成本就通常會相應增加。

三是對中小企業的優惠政策，尤其是預留合同可能在某種程度上會限制競爭。原來應當公開招標的項目會采用有限招標或者單一來源采購。競爭受到限制在一定程度上實現了扶持中小企業的目標，但其產生的另一種可能即給腐敗行為留下了空間。觀察國外的經驗，比如美國扶持中小企業是在一個整體較優良的市場經濟環境下進行的，政府介入市場的問題不大。但在目前我國市場交易活動誠信指數不夠高的環境下，實現扶持中小企業目標，可能經常以限制競爭為手段，這是否會被不法分子所利用？值得關注。

四是《暫行辦法》規定，參加政府采購活動的中小企業需提供《中小企業聲明函》，通過自我聲明的方式進行資格確認。目前在中國信用體制、法制建設不完善的情況下，將來出現中小企業資格爭議時如何解決？特別是責任如何承擔？值得關注。因此，我國在借鑒一些發達國家經驗的同時，也要結合自身實際加緊進行相關配套機制的建設工作。

楊蔚林：《暫行辦法》從3個層面鼓勵中小企業發展

政府采購屬于國家宏觀經濟調控的手段之一，中小企業在國民經濟中的地位和作用決定了國家應當對其予以關注的必要性。然而，國家宏觀政策目標的落實則有賴于部門規章措施的具體保障，特別是其所能夠形成的法律機制。因此，保障措施的力度則取決于其所形成的強度，從而體現其價值和意義。財政部、工業和信息化部于2011年12月29日聯合頒布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）則屬于這一法理的典型范例。

《暫行辦法》的法律機制

由于中小型企業處于政府采購市場競爭中的弱勢地位，因此，《暫行辦法》首先針對現實中的實際問題予以明確，諸如在其第三條中明確規定地區性和行業性政府采購市場不得阻撓和限制中小企業的自由進入，特別是不得以其注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等條件實行差別待遇或者歧視待遇。其次，《暫行辦法》從以下幾個方面規定了鼓勵措施。

1.規劃層面的鼓勵措施

《暫行辦法》第四條規定了預留采購份額，即“負有編制部門預算職責的各部門應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上，專門面向中小企業采購，其中，預留給小型和微型企業的比例不低于60%”，并且明確要求“采購人或者采購代理機構在組織采購活動時，應當在招標文件或談判文件、詢價文件中注明該項目專門面向中小企業或小型、微型企業采購”。此外，《暫行辦法》第五條對于非專門面向中小企業的項目，亦鼓勵小型和微型企業的參與，規定其“產品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審”。上述規定是保證中、小、微型企業能夠進入政府采購市場的前提，換言之，屬于一種強制性市場份額配置，表明了我國政府采購政策對其的高度關注。

2.參與層面的鼓勵措施

為了改善中小型企業的競爭能力，《暫行辦法》不僅鼓勵中小型企業組成聯合體參與投標，而且著重鼓勵大中型企業采取多種形式的帶動作用，既可以組成聯合體，也可以采用分包的形式。為此，《暫行辦法》第六條明確規定“小型、微型企業的協議合同金額占到聯合體協議合同總金額30%以上的，可給予聯合體2%-3%的價格扣除”。第八條“鼓勵大型企業依法向中小企業分包”，而且“中小企業分包的金額，計入面向中小企業采購的統計數額”。

同時，為了能夠真正予以落實，《暫行辦法》從限制方面做出了禁止性規定，主要明確了“組成聯合體的大中型企業與小型、微型企業之間不得存在投資關系”（第六條），特別強調了禁止逆行形式的分包、轉包，即第七條規定的“小型、微型企業不得分包或轉包給大型、中型企業，中型企業不得分包或轉包給大型企業”。

3.實施層面的鼓勵措施。

為了提升中小型企業參與政府采購的能力，《暫行辦法》著重針對中小企業在簽訂政府采購合同時面臨的具體困難做出了多項規定，具體涉及履約保證金、付款期限、付款方式等各個方面，其第十條明確規定“鼓勵在政府采購活動中引入信用擔保手段，為中小企業在融資、投標保證、履約保證等方面提供專業化的擔保服務”，同時針對中小型企業資金能力薄弱的特點，《暫行辦法》第九條強調“采購人應當按照合同約定按時足額支付采購資金”。上述各項措施涉及政府采購合同實施層面的具體問題，其目的是降低中小型企業進入政府采購市場的門檻。

《暫行辦法》的制度化

為了保證實施法律機制的充分落實，《暫行辦法》進一步制定了相關的各項措施，形成了全面的保障制度，不僅包括為了提高中小企業參與政府采購活動的能力，要求加強“對中小企業參與政府采購的培訓指導及專業化咨詢服務力度”（第十一條），而且要求各級財政部門 “積極推進政府采購信息化建設，提高政府采購信息發布透明度，提供便于中小企業獲取政府采購信息的穩定渠道”（第十三條），并且 “在財政部指定的政府采購發布媒體公開預留項目執行情況以及本部門其他項目面向中小企業采購的情況”（第十二條）。

總之，《政府采購法》的特點主要是規范政府采購合同在成立方面的程序性規定，因此，《暫行辦法》為了體現對某一類特定合同主體的鼓勵，其具體措施著重從該主體能夠予以參與的可能性、可操作性以及鼓勵引導方面著重予以細化。

（作者系西北政法大學歐盟法研究中心主任）

（本版未署名文字  趙輝）